Введение. Институт местного самоуправления в последнее время находится на пике внимания со стороны государства, проявляющегося в комплексном реформировании законодательства в этой сфере. Начиная с Конституции РФ, измененной в 2020 году и внесшей органы местного самоуправления в единую систему публичной власти, затем последовавшее принятие нового закона об общих принципах местного самоуправления. Далее поэтапно происходили и продолжают происходить изменения других нормативно-правовых актов разных уровней, регулирующих правоотношения, так или иначе связанные с органами местного самоуправления или с муниципальной службой. Тем не менее, есть отдельные виды правоотношений, которые, с одной стороны, регулярно возникают в органах местного самоуправления, а с другой стороны, их правовая регламентация вызывает немало вопросов на практике. К таким правоотношениям среди прочих относятся трудовые правоотношения. Органы местного самоуправления представляют собой правовую категорию, обладающую специфическим правовым статусом во многих видах правоотношений. Не являются исключением и трудовые правоотношения. Целью данной статьи является комплексный теоретико-правовой анализ правового статуса органов местного самоуправления в качестве субъекта трудовых правоотношений.

Материалы и методы. Правовые аспекты трудовых отношений в органах местного самоуправления является мало разработанной в науке темой. Несколько диссертационных работ затрагивают отдельные аспекты данной тематики, как например, работа С. Е. Чаннова, в которой рассматривается административно-правовая модель регулирования служебных отношений [10], или научный труд Е. А. Лазуковой, в котором выявлены особенности трудовой карьеры российских государственных и муниципальных служащих [9] и другие. Однако, они рассматривают указанные аспекты не в юридическом ключе, а в большей степени с экономической или социологической точек зрения. Наиболее полной представляется монография Л. В. Зайцевой [8], в которой выделены теоретические и практические проблемы участия органов местного самоуправления в управлении социально-трудовой сферой на уровне муниципального образования. Однако, данная работа была написана более десяти лет назад. Таким образом, следует констатировать, что актуальные комплексные научные работы по заявленной теме отсутствуют, что подчеркивает потребность в настоящем исследований и его своевременность.

Методологической основой исследования являются общенаучные и частно-научные методы познания. В работе использованы методы описания, аналитики, обобщения; также применялись системный, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы.

Результаты исследования. Новый виток правовому регулированию и научным дискуссиям по поводу сущности и правовой природы органов местного самоуправления задали существенные изменения Конституции Российской Федерации, произошедшие в 2020 году. Именно с этого периода в научном и профессиональном обиходе появляется категория «публичная власть», которая нашла свое отражение в Конституции РФ и отдельных федеральных законах.

В ч. 3 ст. 132 Конституции РФ [1] сформулировано положение о том, что органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти, наряду с органами государственной власти.

Правовой режим организации деятельности органов местного самоуправления определяется Федеральным законом от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [3] (далее – Закон № 33-ФЗ). В данном законе сформулировано официальное определение органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона № 33-ФЗ органы местного самоуправления – это «избираемые непосредственно населением или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения». Если сравнить данное определение с тем, которое было приведено в ныне не действующей статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] (далее – Закон № 131-ФЗ), который утрачивает силу с 1 января 2027 года, то можно увидеть, что в большей степени они аналогичные, за исключением того, что в статье нового закона органы местного самоуправления наделены полномочиями по решению  вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, тогда как ранее эти вопросы именовались как «вопросы местного значения».

Из принятого законодателем определения органов местного самоуправления можно вывести следующие их признаки.

Во-первых, органы местного самоуправления, как уже упоминалось ранее, относятся к органам публичной власти.

Во-вторых, органы местного самоуправления могут формироваться посредством использования двух способов. Первый способ – это избрание непосредственно населением. Второй способ – это образование представительным органом муниципального образования. Возвращаясь к определению, данному в Законе № 131, можно увидеть, что формулировка статьи предполагала наличие третьего способа формирования органов местного самоуправления: одновременно избранием непосредственно населением и образованием представительным органом муниципального образования. В ныне действующем законодательном акте такой способ не установлен.

В-третьих, органы местного самоуправления наделены собственными полномочиями по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Обращает на себя внимание подчеркивание законодателем предоставленное органам местного самоуправления на конституционном уровне право самим решать вопросы жизнеобеспечения собственного населения.

Непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения – понятие, которое впервые было закреплено в Законе № 33-ФЗ, заменив понятие «решение вопросов местного значения», употреблявшееся в ранее действующем Законе № 131-ФЗ. Законодательное закрепление полномочий по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения позволяет подразделить их на три группы:

• полномочия, которые не подлежат перераспределению между органами местного самоуправления и государственными органами субъекта РФ;
• полномочия, которые могут быть перераспределены в пользу решения их органами власти субъекта РФ;
• полномочия, которые, являясь полномочиями органов государственной власти субъекта РФ, напротив, могут быть перераспределены в пользу решения их органами местного самоуправления РФ.

Касаемо непосредственно трудовых правоотношений, следует отметить, что органы местного самоуправления выступают в них субъектом в нескольких аспектах.

В таблице 1 приведена систематизация элементов участия органов местного самоуправления в качестве субъекта трудовых правоотношений.

Таблица 1

Органы местного самоуправления как субъект трудовых отношений

Согласно ст. 5 Трудового кодекса Российской Федерации [2] (далее – ТК РФ) органы местного самоуправления уполномочены принимать нормативно-правовые акты, содержащие нормы трудового права, в рамках своей компетенции. Это могут быть как отдельные правовые акты (постановления, распоряжения), так и нормы, включаемые в состав общих правовых актов (Устав муниципального образования). Специфика принимаемых органами местного самоуправления правовых актов в трудо-правовой сфере заключается в том, что их действие распространяется только на территорию своего муниципального образования, а также они не должны противоречить нормам федерального и регионального законодательства. Кроме того, право органов местного самоуправления по изданию актов, содержащих нормы трудового права, ограничивается возможностями бюджетного финансирования дополнительных льгот и преимуществ работников за счет средств муниципального образования.

Важным аспектом реализации органами местного самоуправления полномочий субъекта трудовых правоотношений является то, что они выступают в роли работодателя при определенных условиях. Выше уже упоминалось, что согласно ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [5] (далее – Закона № 25-ФЗ) органы местного самоуправления в лице главы муниципального образования, руководителя органа местного самоуправления или иного уполномоченного лица, выступают в качестве представителя нанимателя для муниципальных служащих в процессе их поступления на муниципальную службу. Уполномоченные лица органов местного самоуправления наделены правом заключать, изменять и расторгать трудовой договор с муниципальным служащим. Кроме того, в ч. 9 ст. 16 ТК РФ четко сформулировано положение, согласно которому сторонами трудового договора, заключаемого при поступлении на муниципальную службу, являются муниципальный служащий, выступающий в качестве работника в трудовых правоотношениях, и представитель нанимателя (в лице уполномоченных лиц органов местного самоуправления), выступающий в качестве работодателя.

Помимо заключения трудового договора с муниципальным служащим представитель нанимателя в рамках трудовых правоотношений также имеет такие полномочия, как принятие решений по карьерному статусу муниципального служащего по результатам аттестации. Поскольку, в соответствии с ч. 3 ст. 18 Закона № 25-ФЗ материалы аттестации передаются представителю нанимателя, то именно данный субъект трудовых правоотношений и может принять окончательное решение о том, поощрить ли сотрудника за особые успехи, либо направить на повышение квалификации или переподготовку, либо подвергнуть сотрудника дисциплинарному взысканию, или же вовсе расторгнуть трудовой договор при наличии соответствующих на то оснований.

Специфика реализации статуса представителя нанимателя уполномоченным лицом органов местного самоуправления заключается еще и в том, что помимо общих оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных в ТК РФ, Законом № 25-ФЗ для муниципальных служащих предусмотрены еще и специальные основания. К ним относятся, в частности, такие как:

• достижение предельного возраста для замещения должности муниципальной службы;
• несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой;
• применения административного наказания в виде дисквалификации;
• приобретения муниципальным служащим статуса иностранного агента.

Расторжению трудового договора по указанным основаниям предшествуют определенные процедуры, которые осуществляются при непосредственном участии представителя нанимателя в лице уполномоченных лиц органов местного самоуправления.

Также в статусе представителя нанимателя органами местного самоуправления реализуются такие правомочия в рамках трудовых отношений, как предоставление отпуска муниципальному служащему без сохранения денежного содержания продолжительностью не более одного года (ч. 6 ст. 21 Закона № 25-ФЗ); применение дисциплинарных взысканий по отношению к муниципальному служащему в случае совершения им дисциплинарного проступка (ч. 1 ст. 27 Закона № 25-ФЗ) и другие.

Следует отметить, что в органах местного самоуправления помимо муниципальных служащих осуществляют трудовую деятельность и иные лица, которые не имеют данного статуса. Ст. 349.6 ТК РФ именует таких лиц работниками органов местного самоуправления. К ним относятся лица, которые на основании трудового договора замещают в органах местного самоуправления должности, которые не являются должностями муниципальной службы. По отношению к гражданам данной категории распространяется действие трудового законодательства. В этом случае руководитель органа местного самоуправления для них будет иметь статус работодателя.

Аналогичным образом трудовое законодательство распространяется и на лиц, являющихся руководителями или работниками муниципальных учреждений. Для них работодателем также является уполномоченное должностное лицо соответствующего органа местного самоуправления.

Еще одним аспектом в реализации своего статуса в трудовых правоотношениях органами местного самоуправления является то, что они могут являться участником соглашений о социальном партнерстве. Так, например, между Федерацией профсоюзов Ульяновской области, работодателями муниципального образования «Мелекесский район» Ульяновской области, администрацией муниципального образования «Мелекесский район» Ульяновской области заключено территориальное соглашение о социальном партнерстве [6]. Основной целью данного соглашения является установление и реализация общих принципов регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений, гарантий и льгот, предоставляемые работникам на территории Мелекесского района.

Также органы местного самоуправления Мелекесского района являются инициаторами создания территориальной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений на территории муниципального образования «Мелекесский район» Ульяновской области [7]. Одной из задач данной комиссии, среди прочих, является содействие договорному регулированию социально-трудовых отношений на территории района.

Участие органов местного самоуправления в различных соглашениях в рамках социального партнерства регулируется разделом 2 ТК РФ, где в статье 25 указано, что одной из сторон социального партнерства могут являться органы местного самоуправления, в случаях, когда они выступают в качестве работодателей, а также в других случаях, предусмотренных трудовым законодательством.

Еще одним аспектом правового статуса органов местного самоуправления в контексте трудовых правоотношений является их непосредственное участие в вопросах, регулируемых трудовым законодательством, которые касаются трудовой деятельности работников организаций и учреждений, финансируемых из бюджета муниципального образования. К их числу, в частности, относятся учреждения здравоохранения, культуры, государственные образовательные учреждения.

Несмотря на то, что статусом работодателя в данных учреждениях обладают сами учреждения в лице их непосредственных руководителей, их финансирование из бюджета муниципального образования, порой, не позволяет им принимать необходимые решения по многим вопросам, в том числе, касающимся трудовых правоотношений. В частности, работодатель бюджетного учреждения, в частности, в вопросах вынесения в отношении него предписания о взыскании заработной платы в пользу работников, решить эту проблему в реальности не всегда в состоянии. Решение данного вопроса как раз является прерогативой органов местного самоуправления, которые должны осуществлять финансирование организации, с которой работники состоят в трудовых отношениях. В этой связи становится очевидным, что обязанность по осуществлению финансирования в рассматриваемой ситуации возникает у органов местного самоуправления не только перед организацией, существующей за счет муниципального бюджета, но и перед работниками, которые не получают заработную плату вследствие недостаточного финансирования.

Прогнозируя дальнейшее развитие событий в рамках описываемой ситуации, можно констатировать, что в подобных случаях существует возможность для взыскания в солидарном порядке с организации и органа местного самоуправления невыплаченной работникам заработной платы, в рамках предусмотренной законодательством ответственности за совместное неправомерное действие работодателя и органов местного самоуправления. Последующее правовое взаимодействие работодателя и органов местного самоуправления возможно по двум сценариям:

• предъявление органами местного самоуправления претензии к работодателю за нецелевое расходование бюджетных средств, выделенных для выплаты заработной платы работникам;
• предъявление работодателем требований, необходимых для исполнения своих обязанностей, к органам местного самоуправления, финансирующим бюджетные учреждения.

Таким образом, в описываемой ситуации и иных подобных ситуациях органы местного самоуправления также являются субъектом трудовых правоотношений.

Заключение. Резюмируя, следует отметить, что органы местного самоуправления являются субъектами трудовых правоотношений как в прямой, так и в опосредованной форме. Прямая форма участия заключается в установленном для уполномоченных лиц органов местного самоуправления статуса представителя нанимателя для муниципальных служащих и работодателя для работников, замещающих на основании трудового договора в органах местного самоуправления должности, которые не являются должностями муниципальной службы. Опосредованная форма заключается в участии органов местного самоуправления в правоотношениях, относящихся к трудовой сфере, в качестве органа публичной власти конкретного муниципального образования. К таким формам участия относятся нормативное регулирование отдельных направлений деятельности в сфере труда, социальное партнерство, бюджетирование мероприятий в сфере обеспечения занятости населения, организация контрольных мероприятий по соблюдению трудового законодательства подведомственными учреждениями и другие формы.

.