Введение

Земля является основой жизни и деятельности народов России. Этот тезис закреплён в статье 9 Конституции РФ и проходит красной нитью через всё земельное законодательство страны. Из конституционной нормы вытекают обязанности всех уровней публичной власти — обеспечивать охрану земель и их рациональное использование. На муниципальном уровне ответственность за это лежит на органах местного самоуправления.

Калининградская область — единственный эксклавный субъект Российской Федерации. Регион имеет ряд особенностей землепользования: высокую долю мелиорированных земель, унаследованную от довоенного периода; кислые почвы балтийского типа; развитое сельское хозяйство. Эти обстоятельства повышают требования к качеству управления земельными ресурсами.

Черняховский городской округ — типичный аграрно-индустриальный муниципалитет области. Доля земель сельскохозяйственного назначения здесь — 65,5 % от общей территории. Поэтому именно этот муниципалитет был выбран как объект исследования: анализ его земельного фонда показателен для большинства муниципальных образований региона.

С 23 декабря 2024 года в стране введена в эксплуатацию Национальная система пространственных данных (НСПД, nspd.gov.ru). Платформа создана в рамках государственной программы, утверждённой постановлением Правительства РФ от 01.12.2021 № 2148 [5]. Для муниципалитетов это новый инструмент управления, потенциал которого пока используется не полностью.

Цель работы — обобщить состояние земельных ресурсов муниципального образования Калининградской области и сформулировать направления совершенствования управления их охраной и рациональным использованием.

Материалы и методы исследования

Информационную основу исследования составили данные Управления Росреестра по Калининградской области, Калининградстата, Министерства сельского хозяйства Калининградской области, Управления Россельхознадзора по Калининградской области, государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации [3], доклада о состоянии и использовании земель в Калининградской области за 2023 год, сведения публичной кадастровой карты НСПД (nspd.gov.ru) [4]. Использованы также муниципальные нормативные правовые акты Черняховского ГО.

В исследовании применены системный анализ, сравнительный и статистический методы, расчётно-аналитический метод, картографический метод, метод работы с публичной кадастровой картой на платформе НСПД, анализ нормативно-правовых актов.

Структура земельного фонда Черняховского городского округа

Общая площадь Черняховского городского округа составляет 125,2 тыс. га. Это 8,3 % территории Калининградской области. Численность населения муниципалитета на 01.01.2024 — 47,8 тыс. человек, из которых 35,2 тыс. (73,6 %) проживают в городе, 12,6 тыс. (26,4 %) — в сельской местности. Распределение площади земельного фонда по категориям представлено в таблице 1 и на рисунке 1.

Таблица 1

Распределение земельного фонда Черняховского ГО по категориям земель на 01.01.2024

Источник: составлено авторами по данным Управления Росреестра по Калининградской области.

Рисунок 1 — Структура земельного фонда Черняховского ГО по категориям земель

В структуре земельного фонда муниципального образования абсолютно преобладают земли сельскохозяйственного назначения — 82 056 га, или 65,5 % территории. Это значительно превышает среднероссийский показатель (около 22,4 %) и характеризует Черняховский городской округ как аграрно ориентированное муниципальное образование. Второе место занимают земли запаса (15 865 га, 12,7 %), третье — земли лесного фонда (14 521 га, 11,6 %).

Авторы обращают внимание на тревожную тенденцию: за период 2020–2024 годов площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась на 1 478 га (−1,77 %), а площадь земель запаса выросла на 908 га. Часть сельскохозяйственных угодий фактически выведена из оборота, что противоречит задачам обеспечения продовольственной безопасности.

На 01.01.2024 в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) зарегистрировано 38 247 земельных участков в границах муниципального образования. Из них 31 482 (82,3 %) имеют установленные в соответствии с земельным законодательством границы. Оставшиеся 6 765 участков (17,7 %) точных границ не имеют, что создаёт правовые риски и порождает земельные споры.

Структура сельскохозяйственных угодий выглядит следующим образом: пашня — 48 184 га (61,1 %), сенокосы — 13 480 га (17,1 %), пастбища — 12 372 га (15,7 %), залежи — 2 540 га (3,2 %), многолетние насаждения — 315 га (0,4 %), прочие угодья — 1 965 га (2,5 %). Доля залежей превышает оптимальный уровень и указывает на проблему неполного вовлечения земель в сельскохозяйственный оборот.

Состояние земель сельскохозяйственного назначения

Качественные характеристики почв сельскохозяйственных угодий Черняховского ГО оцениваются по данным агрохимического обследования. Преобладают дерново-подзолистые почвы (58 % сельхозугодий), за ними следуют дерново-глеевые и дерново-подзолисто-глеевые (24 %), болотно-подзолистые (12 %), аллювиальные луговые (6 %). Качественные показатели плодородия пашни приведены в таблице 2.

Таблица 2

Качественные показатели почв пахотных угодий Черняховского ГО

Источник: рассчитано авторами по данным Управления Россельхознадзора по Калининградской области.

Содержание гумуса в пахотном слое (1,8–2,6 %) ниже нормативного уровня для дерново-подзолистых почв (3,0–3,5 %). Реакция почвенного раствора преимущественно кислая (pH 4,6–5,4), что свидетельствует о потребности в систематическом известковании. В известковании нуждается 62 % площади пашни — около 29,9 тыс. га. По данным регионального Минсельхоза, в 2020–2023 годах работы по известкованию проводились в Черняховском ГО на площади 1,5–2,0 тыс. га ежегодно. При нормальном цикле повторного известкования (один раз в 5–7 лет) ежегодный объём работ должен составлять 5,0–6,0 тыс. га. Налицо трёхкратное отставание от научно обоснованной потребности.

Мелиоративное состояние земель округа — особый предмет внимания. Общая протяжённость мелиоративной сети составляет 4 200 км. Площадь мелиорированных сельскохозяйственных земель — 42,0 тыс. га, или 53,3 % сельскохозяйственных угодий. Основная часть мелиоративной сети сформирована в довоенный период (до 1945 года) и реконструирована в советское время. С 1991 года объёмы работ по реконструкции сократились более чем в 10 раз. На 01.01.2024 в реконструкции нуждаются 27,3 тыс. га (65 % мелиорированной площади). Фактический темп работ — 0,5–0,7 тыс. га в год — в 5–6 раз ниже потребности (3,0–4,0 тыс. га в год).

Степень вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в фактический сельскохозяйственный оборот характеризуется относительно высоким коэффициентом использования пашни — 0,943. Из 48,2 тыс. га пашни в 2023 году засеяно 45,4 тыс. га. Неиспользуемой остаётся 2,8 тыс. га пашни. С учётом залежей (2,5 тыс. га) общая площадь неиспользуемых сельскохозяйственных угодий составляет 5 340 га (6,8 %). По данным Министерства сельского хозяйства Калининградской области, средняя стоимость культуртехнических работ по возвращению таких земель в оборот составляет около 28,5 тыс. руб./га.

Урожайность основных сельскохозяйственных культур в Черняховском ГО соответствует уровню среднеобластных показателей: зерновых и зернобобовых — 42,8 ц/га, рапса — 28,4 ц/га, картофеля — 218 ц/га. Поголовье крупного рогатого скота — 24,8 тыс. голов, в том числе коров — 11,2 тыс. Производство молока в 2023 году — 68,5 тыс. т, мяса в живом весе — 12,7 тыс. т, зерна — 78,4 тыс. т. Сельскохозяйственное производство ведётся на удовлетворительном технологическом уровне.

Проблемы охраны и рационального использования земельных ресурсов

На основе анализа состояния земельного фонда муниципалитета авторами выделены семь групп проблем охраны и рационального использования земель. Их количественная оценка приведена в таблице 3 и проиллюстрирована на рисунке 2.

Таблица 3

Проблемы охраны и рационального использования земельных ресурсов Черняховского ГО

Источник: систематизировано авторами.

Рисунок 2 — Количественная оценка основных проблем землепользования в Черняховском ГО

Самая массовая по площади охвата проблема — неудовлетворительное мелиоративное состояние земель (65 % мелиорированных площадей, около 27,3 тыс. га). Вторая по масштабу — необходимость известкования почв (62 % пашни). Третья — низкая кадастровая обеспеченность (17,7 % земельных участков без установленных границ). Каждая из этих проблем требует управленческого решения на уровне муниципального образования с привлечением федеральных и региональных ресурсов.

Проблема качества почв имеет природно-историческое происхождение: промывной режим увлажнения и состав почвообразующих пород «работают» против сохранения гумуса и нейтральной кислотности. В постсоветский период ситуация усугубилась резким сокращением объёмов агрохимических мероприятий. Внесение органических удобрений в среднем составляет 4,2 т/га в год при научно обоснованной норме 7–8 т/га.

Проблема мелиорации — наследие изношенной инфраструктуры. Мелиоративная сеть эксплуатируется свыше 40 лет, в отдельных частях — до 80. Локальное переувлажнение и заболачивание сельскохозяйственных земель ведут к снижению продуктивности и недополучению до 12–18 % потенциальной валовой продукции. Финансирование работ возможно в рамках Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ (постановление Правительства РФ от 14.05.2021 № 731 [6]).

Проблема недостаточной кадастровой обеспеченности территории создаёт целый веер сопутствующих рисков. Земельные споры. Сложности с муниципальным земельным контролем. Препятствия для гражданского оборота земельных участков. Особенно остро проблема стоит в категории земель сельскохозяйственного назначения — 2 850 участков общей площадью около 4 200 га не имеют установленных границ. Решение — комплексные кадастровые работы согласно главе 4.1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ [1].

Оценка эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения

Для интегральной оценки эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения авторами применена методика, основанная на свёртке частных показателей с весовыми коэффициентами:

Иэ = Σ (αi × ki),

где αi — весовой коэффициент i-го частного показателя (Σαi = 1); ki — нормированное значение i-го показателя (0 ≤ ki ≤ 1). Для показателей-стимуляторов нормирование выполнено по формуле ki = факт / эталон, для дестимуляторов — ki = эталон / факт. Результаты расчёта приведены в таблице 4.

Таблица 4

Расчёт интегрального показателя эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения Черняховского ГО

Источник: рассчитано авторами по данным Калининградстата, Управления Росреестра по Калининградской области и Министерства сельского хозяйства Калининградской области.

Полученное значение интегрального показателя — 0,759 — соответствует уровню высокой эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения (диапазон 0,60–0,80). Однако значение лежит в нижней части интервала, что указывает на наличие существенного резерва для повышения. Декомпозиция показателя по факторам позволила выделить три основных источника снижения значения интегрального показателя: неоптимальная кислотность почв (вклад в снижение — около 32 %), наличие деградированных земель (около 22 %) и недостаточная кадастровая обеспеченность (около 12 %).

Указанные три фактора определяют приоритетные направления управленческих решений в сфере охраны и рационального использования земельных ресурсов муниципалитета: химическая мелиорация (известкование), мелиоративные и противоэрозионные мероприятия, проведение комплексных кадастровых работ.

Управление земельными ресурсами муниципального образования

Управление земельными ресурсами Черняховского городского округа осуществляется в многоуровневой системе, объединяющей органы власти трёх уровней — федерального, регионального и муниципального. Структура системы представлена на рисунке 3.

Рисунок 3 — Система управления земельными ресурсами
Черняховского городского округа

Федеральный уровень управления представлен Росреестром (ведение ЕГРН, государственный земельный надзор, координация работ по НСПД), Россельхознадзором (государственный земельный надзор в отношении сельхозземель, мониторинг плодородия), Минсельхозом России (государственные программы развития АПК), публично-правовой компанией «Роскадастр» (ведение информационных систем НСПД, государственная кадастровая оценка). Региональный уровень — Министерство градостроительной политики Калининградской области, Министерство сельского хозяйства Калининградской области, Управление Росреестра по Калининградской области. Муниципальный уровень — пять основных подразделений администрации Черняховского ГО: Управление муниципальной собственности, Отдел архитектуры и градостроительства, Отдел муниципального контроля, Управление сельского хозяйства, Финансовое управление.

Анализ результативности муниципального земельного контроля за 2021–2023 годы показывает положительную динамику. Количество проверок выросло со 128 до 163 (+27 %), количество выявленных нарушений — с 47 до 78 (+66 %), сумма наложенных штрафов — с 420 до 740 тыс. руб. (+76 %). При этом доля устранённых нарушений остаётся в коридоре 70–74 %, что указывает на резерв повышения эффективности правового воздействия.

Авторы выделяют следующие слабые стороны действующей системы управления земельными ресурсами муниципалитета: ограниченное использование сервисов НСПД в практике муниципального управления; недостаточная актуализация документов градостроительного зонирования (8,2 % земельных участков с несоответствием ВРИ); редкое применение механизма принудительного изъятия неиспользуемых сельскохозяйственных земель (за 2020–2023 годы возбуждено около 12 судебных дел при наличии 5,3 тыс. га неиспользуемых угодий); низкая кадастровая обеспеченность территории.

Комплексные кадастровые работы и применение НСПД как инструменты совершенствования управления

Комплексные кадастровые работы (ККР), правовая основа которых заложена главой 4.1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» [1], представляют собой эффективный инструмент решения проблемы кадастровой обеспеченности территории. ККР заказываются органом местного самоуправления и проводятся одновременно по всем объектам недвижимости в границах одного или нескольких кадастровых кварталов. Это обеспечивает снижение удельной стоимости работ и существенное повышение качества сведений ЕГРН.

Применительно к Черняховскому ГО общая ориентировочная стоимость проведения ККР по всем 6 765 участкам без установленных границ составляет около 18,7 млн руб. Расчёт выполнен на основе предельных стоимостных параметров, утверждённых письмом Росреестра от 03.04.2024 № 13-00305/24. С учётом возможности привлечения федеральных субсидий и средств регионального бюджета на условиях софинансирования по схеме 70/20/10 (федеральный, региональный, местный бюджеты), нагрузка на местный бюджет составит около 1,9 млн руб.

Распределение объёмов ККР по годам (2026–2028) предложено следующим образом: 2026 год — кадастровые кварталы города Черняховска (2 200 участков, 6,1 млн руб.); 2027 год — сельские населённые пункты муниципалитета (2 400 участков, 7,1 млн руб.); 2028 год — земли сельскохозяйственного назначения и земли запаса (2 165 участков, 5,5 млн руб.). Ожидаемый результат — повышение кадастровой обеспеченности муниципального образования с текущих 82,3 % до 100 %.

Национальная система пространственных данных предоставляет органам местного самоуправления качественно новый инструмент управления земельно-имущественным комплексом. Публичная кадастровая карта НСПД на портале nspd.gov.ru обеспечивает бесплатный доступ ко всем сведениям ЕГРН [4], а интегрированные с ней сервисы — «Земля для стройки», «Земля для туризма», «Сельскохозяйственные земли» — расширяют возможности управления отдельными категориями земель.

Авторы предлагают комплекс мероприятий по системному внедрению сервисов НСПД в практику управления земельными ресурсами Черняховского ГО на период 2026–2028 годов. В него входят: обучение сотрудников администрации работе с НСПД; формирование цифрового паспорта муниципального образования на платформе НСПД; применение НСПД при актуализации правил землепользования и застройки; интеграция системы муниципального земельного контроля с НСПД; применение сервиса «Сельскохозяйственные земли» для выявления неиспользуемых угодий; размещение перечня свободных муниципальных земель в сервисе «Земля для стройки»; мониторинг применения НСПД и оценка эффективности.

Ожидаемые управленческие эффекты от реализации предложенных мероприятий: сокращение сроков предоставления муниципальных услуг в сфере земельных отношений в 2–3 раза; повышение оперативности муниципального земельного контроля (сокращение трудозатрат в 2–3 раза); расширение налогооблагаемой базы по земельному налогу на 12–15 % (что в денежном выражении составит дополнительно 22–28 млн руб. в год для местного бюджета); рост доли земельных участков с установленными границами с 82,3 % до 100 % (в связке с ККР); снижение площади неиспользуемых сельскохозяйственных угодий с 5,3 тыс. га до 2,0 тыс. га к 2028 году.

Заключение

Проведённое исследование позволило обобщить состояние земельных ресурсов Черняховского городского округа Калининградской области и выявить ключевые проблемы их охраны и рационального использования. Структура земельного фонда муниципалитета характеризуется абсолютным преобладанием земель сельскохозяйственного назначения (65,5 %). Состояние сельхозземель далеко от оптимального: 62 % пашни требует известкования, 65 % мелиоративной сети нуждается в реконструкции, 17,7 % земельных участков не имеют установленных границ, около 5,3 тыс. га сельскохозяйственных угодий не вовлечены в оборот.

Рассчитанный авторами интегральный показатель эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения — 0,759 — соответствует высокому уровню, но лежит в нижней части соответствующего интервала. Основные факторы снижения значения интегрального показателя — кислотность почв, деградация земель и недостаточная кадастровая обеспеченность.

Совершенствование управления охраной и рациональным использованием земельных ресурсов муниципального образования возможно через два ключевых инструмента: комплексные кадастровые работы (с ориентировочной стоимостью 18,7 млн руб. для всех 6 765 участков без установленных границ Черняховского ГО) и применение Национальной системы пространственных данных (комплекс из 9 мероприятий на 2026–2028 годы). Реализация этих мер обеспечит повышение качества управления и приведёт к измеримому росту эффективности использования земельных ресурсов.

Полученные результаты могут быть использованы администрацией Черняховского городского округа и иных муниципальных образований Калининградской области при подготовке муниципальных программ в сфере земельных отношений, при проведении комплексных кадастровых работ, при внедрении сервисов НСПД в практику муниципального управления, при подготовке документов территориального планирования и градостроительного зонирования.