Введение

До 2009 года в РФ разрабатывались и реализовывались федеральные и территориальные программы содействия занятости населения, представлявшие собой комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных, нормативно-правовых и других мероприятий, взаимосвязанных по финансовым ресурсам, исполнителям, срокам реализации, направленных на проведение активной политики занятости и социальную поддержку безработных. В 2008 году в связи с международным финансовым кризисом, сопровождавшимся ростом безработицы в стране, Правительством РФ было принято решение о внедрении нового финансового механизма — субсидирования из федерального бюджета бюджетов субъектов РФ для реализации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ (дополнительные мероприятия). Механизм субсидирования из федерального бюджета бюджетов субъектов РФ для реализации дополнительных мероприятий используется по настоящее время в рамках региональных программ субъектов РФ, утвержденных либо в качестве самостоятельных региональных целевых программ, либо как подпрограммы государственных программ субъектов РФ «Содействие занятости населения».

Информационной основой статьи явились законодательные и нормативные правовые акты РФ, ведомственные акты, методические, отчетные и информационные материалы Минтруда России и Роструда, статистические данные Росстата и Федерального казначейства, данные Аналитического Центра при Правительстве РФ, а также иные размещенные в сети Интернет сведения, относящиеся к вопросу реализации дополнительных мероприятий.

Проведем анализ актуальных источников по исследуемой теме. В работе [1] рассматривается развитие экономики территории через структуру занятости населения и проводится исследование зависимости количества рабочих мест в сфере услуг и реальном секторе экономики от плотности населения. В статье [2] рассмотрены основные проблемы безработицы в современном мире, а также определены меры и пути повышения эффективности работы служб занятости населения; втором сделан вывод о необходимости разработки мер, направленных на сокращение безработицы. В работе [3] определено содержание понятий основных индикаторов экономически активного населения; исследованы важнейшие социально-экономические процессы, происходившие в нашей стране за последние 20 лет. В статье [4] представлен вариант построения модели рынка труда с помощью терминов и методов системной динамики с целью изучения процессов занятости населения, а именно соотношения спроса и предложения рабочей силы. В работе [5] приведены примеры сельскохозяйственной и несельскохозяйственной занятости на селе; описаны социальные отрицательные черты личного подсобного хозяйства; социальная эффективность некоторых перспективных форм занятости представлена детально. Каждый регион имеет в рамках экономического пространства страны собственную отраслевую специализацию. То есть то, на чем специализируется субъект. В статье [6] рассматривается проблема влияния отраслевой специализации на занятость населения. В работе [7] определена институциональная среда занятости населения и на основе социологического исследования проведено ранжирование форм государственного регулирования по степени их важности; предложены нетрадиционные формы занятости населения в новых экономических условиях в рамках плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 г. В статье [8] приведен перечень факторов и условий, влияющих на формирование занятости населения на рынке труда, проанализирована динамика демографической ситуации, проведен анализ дифференциации доходов населения, выявлены структурные половозрастные диспропорции структуры населения, исследовано качественное (структурное) несоответствие параметров спроса на труд и его предложения в региональном, отраслевом, профессиональном, возрастном и других разрезах, продемонстрирован устойчивый разрыв между общей и регистрируемой безработицей, проведен анализ инвестиционной активности в основные средства по видам экономической деятельности. В работе [9] представлена занятость населения как система социально-экономических отношений и ее ключевые показатели.

1. Активные программы помощи содействия занятости в условиях кризиса в РФ.

Практически ежегодно пересматриваются основные положения, регламентирующие реализацию дополнительных мероприятий в субъектах РФ. Эти изменения касаются, в первую очередь, правил предоставления субсидий, предопределяющих, по существу, как параметры региональных программ, так и объемы их финансирования за счет субсидий [10].

В правилах предоставления субсидий ряд положений оставался неизменным на протяжении 2009–2015 годов, в том числе:

— назначение субсидий — софинансирование региональных программ;

— механизм отбора региональных программ — межведомственная рабочая группа;

— уровень софинансирования региональных программ / дополнительных мероприятий из федерального бюджета — не выше 95% и не ниже 85%;

— механизм контроля за соблюдением субъектами РФ условий предоставления субсидий: контрольные полномочия возложены на Федеральную службу по труду и занятости и Федеральную службу финансово-бюджетного надзора.

Иные принципиальные положения правил, носящие концептуальный и методический характер, определяющие условия и результаты реализации дополнительных мероприятий, неоднократно пересматривались на протяжении всего рассматриваемого периода (2009–2015 годы). К ним относятся:

— критерии отбора субъектов РФ и формируемые на их основе перечни территорий — получателей субсидий для реализации дополнительных мероприятий;

— виды и перечни дополнительных мероприятий, финансируемых за счет субсидий;

— категории участников дополнительных мероприятий;

— условия предоставления субсидий и формулы определения их размеров;

— критерии оценки результативности дополнительных мероприятий.

Включение в правила предоставления субсидий критериев отбора регионов, базирующихся на объективных, количественно определенных статистических показателях, характеризующих ситуацию на рынках труда, является важным и обоснованным подходом.

Разработка и использование критериев отбора концептуально ориентированы на концентрацию ресурсов федерального бюджета на действия/мероприятия в тех субъектах РФ, где наблюдается или прогнозируется наиболее сложная ситуация на рынках труда, то есть предполагают целевой и селективный отбор регионов для предоставления субсидий.

Перечень критериев отбора субъектов РФ для реализации дополнительных мероприятий неоднократно пересматривался, причем по мере выхода из международного финансового кризиса расширялся. Помимо критериев, характеризующих состояние региональных рынков труда и отражающих потребность в дополнительных мероприятиях, в перечень стали включаться дополнительные критерии, содержащие:

— новые характеристики региональных рынков труда;

— новые категории участников региональных программ, в первую очередь — наименее социально защищенные, с особыми потребностями группы населения, испытывающие существенные сложности при трудоустройстве (инвалиды, семьи с детьми, молодежь и др.);

— принципиально иные параметры — требования к региональным программам (ожидаемая результативность региональных программ; наличие плана (программы) мероприятий по замещению иностранных граждан, привлекаемых в целях осуществления трудовой деятельности, российскими гражданами; включение в региональные программы организаций, имеющих программы повышения производительности труда, оптимизации расходов и (или) развития персонала и (или) реализующих проекты, направленные на импортозамещение, и др.).

Проведенные в посткризисный период изменения критериев отбора регионов представляются не вполне корректными в методологическом отношении, поскольку предполагали осуществление отбора на основе значительного числа (5 — в 2015 году) качественно и функционально различных, несопоставимых показателей. В результате осложнилось проведение и снизилась объективность отбора субъектов РФ для предоставления субсидий. Несовершенство методологии отбора регионов на основе системы подобных критериев проявилось на практике.

Утвержденные критерии отбора регионов по существу не использовались, а сам отбор носил формальный характер. В результате не обеспечивалась селективность, адресность предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий, что, при прочих равных условиях, сопровождалось ростом бюджетных расходов. Предоставление субсидий практически всем субъектам РФ может быть признано оправданным лишь в период экономического кризиса — в связи с повсеместным обострением проблемы занятости и необходимостью ее оперативного решения, в том числе за счет дополнительных мероприятий.

Однако «сплошной», неселективный подход к отбору регионов для предоставления субсидий в посткризисный период не вполне обоснован и логичен, с учетом позитивной динамики показателей региональных рынков труда в России, в первую очередь — показателей занятости и безработицы. Между тем, отсутствие реального отбора субъектов РФ для предоставления субсидий на осуществление дополнительных мероприятий по объективным критериям способно породить серьезные долговременные последствия:

— субсидии будут рассматриваться региональными администрациями как новый, дополнительный источник софинансирования из федерального бюджета мероприятий по содействию занятости населения, отнесенных законодательством к полномочиям субъектов РФ. Это может вызвать сокращение собственных расходов бюджетов РФ на реализацию соответствующих полномочий и, одновременно, рост запросов на дополнительные ассигнования из федерального бюджета, что не вполне корректно и целесообразно с позиций бюджетной эффективности;

— реализация дополнительных мероприятий может выступать в качестве фактора, снижающего заинтересованность как работников в самостоятельной адаптации к меняющимся условиям на рынке труда, так и работодателей — в проведении эффективной кадровой политики, в том числе с позиций профессионального и квалификационного роста, обеспечения внутрифирменной мобильности персонала.

Выясним виды и перечни дополнительных мероприятий, финансируемых за счет субсидий. Дополнительные мероприятия по своим видам, целям и направленности представляют собой известные в мировой практике направления активной политики занятости, реализуемые на национальных рынках труда. Все дополнительные мероприятия, используемые в региональных программах, могут быть распределены, с позиций целей и направленности, на три группы:

— развитие человеческого капитала;

— стимулирование сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда;

— стимулирование создания/сохранения рабочих мест.

Виды конкретных дополнительных мероприятий как терминологически, так и содержательно в значительной степени соответствуют видам государственных услуг в области содействия занятости населения, отнесенным федеральным законодательством о занятости населения к компетенции субъектов РФ. Имеет место несоответствие терминологии, используемой для определения большинства дополнительных мероприятий, направленных на развитие человеческого капитала, отдельных мероприятий, направленных на стимулирование сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда, а также на стимулирование создания/сохранения рабочих мест, нормам действующего отраслевого законодательства.

Подобного рода терминологические различия носят, во многих случаях, конъюнктурный характер, с целью придания дополнительным мероприятиям специфического содержания, в то время как в действительности эта специфика отсутствует. Так, дополнительное мероприятие «Оказание адресной поддержки гражданам, включая организацию их переезда в другую местность для замещения рабочих мест» с позиций назначения и механизма реализации аналогично государственной услуге «Содействие безработным гражданам в переезде и безработным гражданам и членам их семей в переселении в другую местность для трудоустройства по направлению органов службы занятости». Следует отметить также отсутствие в нормативных правовых актах РФ определений и характеристик ряда дополнительных мер.

Дефицит определений и характеристик отмечается, в том числе, в отношении дополнительных мероприятий, направленных на развитие человеческого капитала. Термины «опережающее профессиональное обучение», «опережающее профессиональное обучение и стажировка», используемые в правилах предоставления субсидий, упоминаются лишь в ведомственных документах. Однако при этом их назначения и механизмы реализации не раскрываются. Отсутствие четких определений и фиксации на федеральном уровне целей, содержания и ожидаемых результатов реализации ряда дополнительных мероприятий, в том числе направленных на развитие человеческого капитала, имеет не только и не столько лингвистическое значение. Например, эффективная практическая реализация мероприятий, направленных на развитие человеческого капитала, предполагает наличие в субъектах РФ достоверных и обоснованных данных о прогнозной потребности регионов в кадрах в профессиональном разрезе. Подобные документы в субъектах РФ в настоящее время разрабатываются, однако базируются на различных методических подходах, носят краткосрочный характер (горизонт прогнозирования — один год).

Унифицированная официальная методика разработки прогноза баланса трудовых ресурсов в профессиональном разрезе на уровне субъекта РФ в настоящее время отсутствует. Соответственно, данные для определения перспективной, а не текущей потребности в опережающем профессиональном обучении (численность, состав обучающихся, области их дальнейшего трудоустройства) оказываются недостаточно статистически обоснованными и сопоставимыми в территориальном отношении. Как результат, опережающее профессиональное обучение ориентировано не на перспективную, хотя бы среднесрочную (на 3–5 лет), а на текущую потребность регионов в кадрах, то есть фактически не имеет опережающего характера, ориентированного на структурные изменения в экономике, модернизацию производств и др. В итоге снижается результативность и эффективность данных дополнительных мероприятий, осложняется их оценка, в том числе — с позиций расходования средств федерального бюджета.

Анализ динамики видов дополнительных мероприятий, реализуемых в рамках региональных программ, позволяет сделать вывод о том, что в посткризисный период их субсидирование из федерального бюджета было ориентировано не столько на решение проблем занятости безработных и высвобождаемых работников, предопределяющих ситуацию на региональных рынках труда, сколько на решение иных, в том числе социально-экономических проблем — занятости наиболее социально уязвимых групп населения (инвалиды, молодежь и др.). При очевидной важности и необходимости решения этих проблем, в кризисный период более актуальным и приоритетным, с учетом напряженности бюджетов всех уровней и их оптимизации, является содействие занятости безработным и высвобождаемым работникам, численность которых увеличивается.

Данное положение не в полной мере учитывается как в правилах предоставления субсидий из федерального бюджета в 2015 году, так и в утвержденных в соответствии с этими правилами региональных программах и объемах их субсидирования.

Исходя из тенденций развития экономики и рынка труда в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, целью государственной политики в области развития рынка труда в долгосрочной перспективе является создание правовых, экономических и институциональных условий, обеспечивающих развитие гибкого, эффективно функционирующего рынка труда, позволяющего преодолеть структурное несоответствие спроса и предложения на рабочую силу, сократить долю нелегальной занятости, повысить мотивацию к труду и трудовую мобильность. Достижение поставленной цели будет осуществляться посредством решения следующих задач:

-повышение гибкости рынка труда;

-улучшение качества рабочей силы и развитие ее профессиональной мобильности;

-развитие институтов рынка труда, рост занятости и эффективности использования труда, в том числе за счет повышения территориальной мобильности трудовых ресурсов;

-создание условий труда, позволяющих сохранить трудоспособность работающего населения на всем протяжении профессиональной карьеры;

-создание условий для привлечения иностранной рабочей силы с учетом перспективных потребностей экономики в трудовых ресурсах и принципа приоритетного использования национальных кадров.

Повышение гибкости рынка труда можно достичь за счет:

-совершенствования нормативно-правовой базы в сфере труда и занятости, стимулирующей развитие занятости населения, в том числе гибких форм, не требующих постоянного присутствия на рабочем месте;

-повышения эффективности использования трудовых ресурсов в бюджетной сфере за счет более тесной зависимости заработной платы с эффективностью работы и качеством предоставляемых услуг, со сложностью и объемом выполняемой работы, особенностями территориальных рынков труда, а также за счет улучшения условий труда на рабочих местах;

-создания условий для продления периода трудовой деятельности за счет стимулирования использования трудового потенциала работников старшего возраста (гибкий график работы, частичная занятость, упорядочение системы льготных пенсий и другое);

-расширения практики стажировок молодых специалистов в организациях с целью их последующего трудоустройства на постоянное рабочее место;

-стимулирования занятости женщин, имеющих несовершеннолетних детей и детей-инвалидов;

-создания условий для интеграции в трудовую деятельность лиц с ограниченными физическими возможностями;

-обеспечения соблюдения установленных норм и правил в сфере регулирования рынка труда и трудовых отношений, повышения эффективности контроля и надзора за их исполнением;

-развития социального партнерства.

Улучшение качества рабочей силы и развитие ее профессиональной мобильности предполагает: развитие внутрипроизводственного обучения работников организаций, а также опережающего профессионального обучения работников, подлежащих высвобождению; развитие профессиональной мобильности на основе повышения квалификации, обучения и переобучения; развитие системы профессиональной ориентации и психологической поддержки населения; совершенствование национальной системы квалификаций, разработку системы профессиональных стандартов, создание системы оценки профессиональных качеств работников, основанной на определении их компетентности и способности гибко реагировать на изменения требований к уровню их квалификации, осуществление мер по модернизации квалификационных характеристик, а также формирование системы признания и оценки результатов образования и обучения.

Развитие институтов рынка труда, обеспечение роста занятости и эффективности использования труда, в том числе за счет повышения территориальной мобильности трудовых ресурсов, предусматривается осуществлять путем:

-повышения качества предоставления услуг в области содействия занятости населения на основе развития государственной службы занятости населения и частных агентств занятости, а также их взаимодействия;

-реформирования системы государственной социальной поддержки безработных граждан с целью стимулирования их к активному поиску работы;

-использования новых информационных возможностей и обеспечения доступности информационных ресурсов в сфере занятости населения;

-создания механизма информирования населения о возможностях трудоустройства в различных регионах РФ;

— разработки новых направлений активной политики занятости населения;

— разработки и реализации комплекса мероприятий по содействию внутренней трудовой миграции, включая совершенствование системы предоставления государственной поддержки гражданам и членам их семей, переселяющимся для работы в другую местность, включая субсидирование затрат на переезд и обустройство.

Создание условий труда, позволяющих сохранить трудоспособность работающего населения на всем протяжении профессиональной карьеры, предполагает:

— разработку и реализацию с участием сторон социального партнерства мер экономического стимулирования деятельности работодателей по сохранению жизни и здоровья работающих в процессе трудовой деятельности, а также по снижению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости;

— проведение специальной оценки условий труда с целью выявления вредных или опасных производственных факторов, влияющих на здоровье человека в процессе трудовой деятельности;

— разработку и реализацию программ замещения рабочих мест с вредными условиями труда, направленных на снижение количества рабочих мест с вредными и опасными условиями труда, а также на создание эффективных рабочих мест с безопасными условиями труда;

— переход от выплаты компенсаций за работу с вредными (опасными) условиями труда, основанной на статусном (списочном) подходе,

— к выплате компенсаций за фактические условия труда по результатам специальной оценки условий труда.

Создание условий для привлечения иностранной рабочей силы с учетом перспективных потребностей экономики в трудовых ресурсах и принципа приоритетного использования национальных кадров предполагает:

— обеспечение дифференцированного подхода к привлечению иностранной рабочей силы в зависимости от профессии (специальности), совершенствование механизма выдачи разрешительных документов и расширение перечня профессий (специальностей, должностей) по видам экономической деятельности, на которые не распространяются квоты на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации;

— формирование в обществе толерантного отношения к трудовой миграции и мигрантам, создание системы социализации мигрантов, условий для их адаптации и обеспечение эффективного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в отношении трудовых мигрантов;

— упрощение процедур выдачи рабочих виз для высококвалифицированных категорий иностранных граждан;

— организацию за рубежом центров содействия иммиграции в Россию, способствующих профессиональной подготовке и переподготовке иностранных работников, а также изучению ими русского языка, истории России и основ законодательства РФ;

— реализацию комплекса мероприятий, направленных на стимулирование возвращения в Россию квалифицированных российских специалистов, выехавших из страны в связи с поиском работы.

Одним из приоритетов политики Правительства РФ в области социального и экономического развития на период до 2018 года является развитие профессионального образования и рынка квалифицированного труда. В целях развития эффективного и гибкого рынка квалифицированного труда будут обеспечены:

— актуализация квалификационных требований к работникам с учетом современных требований, предъявляемых рынком труда, в том числе путем разработки 800 профессиональных стандартов по основным профессиям;

— создание базового методического центра профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации рабочих кадров;

— осуществление мер, направленных на стимулирование миграции лиц, имеющих особо востребованные на российском рынке труда профессии и специальности, а также высокую квалификацию;

— привлечение в РФ на основе предоставления вида на жительство предпринимателей, инвесторов, высококвалифицированных специалистов, а также выпускников российских учреждений высшего и среднего профессионального образования из числа иностранных граждан.

Также в целях совершенствования контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти предусматривается повышение результативности контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по труду и занятости и ее территориальных органов, направленной на соблюдение трудовых прав и государственных гарантий работников и работодателей, путем перенесения акцента в работе инспекций труда с реагирования на упреждающие действия, ориентированные на профилактику и предупреждение нарушений и происшествий.

Одной из основных задач является привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции, включая:

— содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, на постоянное место жительства в РФ, а также стимулирование возвращения в РФ эмигрантов;

— привлечение квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских высших учебных заведений, на постоянное место жительства в РФ, привлечение молодежи из иностранных государств (прежде всего из государств — участников Содружества Независимых Государств, Латвийской Республики, Литовской Республики и Эстонской Республики) для обучения и стажировки в РФ с возможным предоставлением преимуществ в получении российского гражданства по окончании учебы;

— совершенствование миграционного законодательства РФ;

— разработку социально-экономических мер по повышению миграционной привлекательности территорий, из которых происходит отток населения и которые имеют приоритетное значение для национальных интересов, разработку и внедрение федеральных и региональных программ, направленных на создание благоприятных условий для адаптации иммигрантов к новым условиям и интеграции их в российское общество на основе уважения к российской культуре, религии, обычаям, традициям и жизненному укладу россиян;

— создание условий для интеграции иммигрантов в российское общество и развития терпимости в отношениях между местным населением и выходцами из других стран в целях предотвращения этноконфессиональных конфликтов.

Приоритетными направлениями реализации государственной программы РФ «Содействие занятости населения» (Программа) в части внешней трудовой миграции являются:

— упорядочение приема на работу иностранных граждан, прибывающих в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, а также усиление ответственности работодателей за незаконное использование труда иностранных граждан;

— совершенствование механизма осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на основании патентов, предусматривающего экономические инструменты регулирования трудовой миграции;

— усиление контроля за целями въезда иностранных граждан;

— создание эффективных механизмов оценки потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики и национального рынка труда;

— совершенствование механизма квотирования и иных инструментов регулирования привлечения иностранной рабочей силы в целях упорядочения привлечения иностранных работников;

— создание механизмов стимулирования иностранных работников, востребованных на российском рынке труда, к заключению длительных трудовых договоров и получению статуса постоянно проживающих в РФ;

— создание механизма привлечения иностранных работников на рабочие места, которые невозможно заместить российскими работниками.

В этой связи деятельность субъектов РФ должна быть направлена на совершенствование работы по замещению рабочих мест, на которые привлекаются иностранные граждане, работниками из числа граждан РФ, в том числе путем организации их профессиональной переподготовки, переезда и переселения в целях их трудоустройства в других субъектах РФ.

В области содействия развитию внутренней трудовой миграции граждан РФ приоритетами Программы являются:

— совершенствование системы мониторинга внутренней трудовой миграции населения РФ, в том числе статистического учета;

— развитие мер дифференцированной поддержки, стимулирующих трудовую миграцию из трудоизбыточных в трудонедостаточные субъекты РФ;

— повышение информирования населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;

— развитие взаимодействия государственных центров занятости с частными агентствами по вопросам трудоустройства граждан РФ вне территории их постоянного проживания;

— совершенствование федерального и региональных банков вакансий, региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях трудоустройства с целью повышения информированности граждан о возможностях и об условиях трудоустройства.

В этой связи деятельность субъектов РФ в части развития внутренней трудовой миграции должна быть направлена:

— на установление мер дифференцированной поддержки, адекватных реальным расходам граждан на переезд и обустройство, стимулирующих переезд граждан, обладающих профессиями (специальностями), по которым в принимающем регионе ощущается наибольший дефицит в трудовых ресурсах;

— на обеспечение развития инфраструктуры для приема внутренних трудовых мигрантов (формирование рынка доступного арендного жилья и развитие некоммерческого жилого фонда);

— на содействие местной внутренней трудовой миграции прежде всего между региональными центрами, малыми городами и сельскими поселениями;

— на развитие региональных информационных ресурсов, позволяющих информировать российских граждан о возможностях переезда с целью трудоустройства, возможностях жилищного обустройства, наличии социальной, транспортной и образовательной инфраструктуры;

— на совершенствование работы по замещению рабочих мест, на которые привлекаются иностранные граждане работниками из числа граждан РФ, в том числе путем организации их профессиональной подготовки, переезда и переселения в целях трудоустройства в других субъектах РФ. Реализация указанных мер направлена на обеспечение приоритетного права на трудоустройство граждан РФ.

Реализация задач направлена на эффективное функционирование рынка труда для обеспечения динамичного и устойчивого развития российской экономики и повышения уровня жизни населения. Состав целевых показателей (индикаторов) Программы сформирован на основе следующих принципов:

— максимальная информативность при минимальном количестве показателей;

— наблюдаемость и неизменность методологии расчета значений показателей в течение всего срока реализации Программы;

— регулярность формирования отчетных данных (1 раз в год);

— применение общепринятых определений, методик расчета и единиц измерения;

— наличие объективных источников информации;

— возможность получения отчетных данных с минимально возможными затратами.

Государственная политика в части содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость предполагает наличие единых общих требований к политике субъектов РФ в области содействия занятости населения.

В то же время органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют политику действий на рынке труда, направленных на разработку и реализацию мер в области содействия занятости населения, координацию деятельности по созданию экономических условий для обеспечения занятости населения и развития предпринимательства и самозанятости, содействие обеспечению потребности экономики в рабочей силе, в том числе с учетом модернизации и инновационного развития, снижение уровня безработицы и административных барьеров на рынке труда, повышение конкурентоспособности на рынке труда отдельных групп населения (молодежи, не имеющей квалификации или опыта работы, лиц с ограниченными возможностями здоровья, женщин, имеющих несовершеннолетних детей и др.), а также на совершенствование деятельности органов службы занятости.

Учитывая, что мероприятия по содействию занятости населения, а также материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов службы занятости являются расходными обязательствами субъекта РФ, каждый субъект РФ вправе определять приоритеты в реализации мероприятий по содействию занятости населения с учетом особенностей экономического развития субъекта РФ. При этом едиными общими требованиями к политике субъектов РФ в области содействия занятости населения являются:

— обеспечение единства, полноты и качества предоставления и исполнения предусмотренных Законом о занятости населения государственных услуг и государственных функций в области содействия занятости населения в соответствии с федеральными государственными стандартами государственных услуг и государственных функций;

— недопущение снижения нормативов доступности государственных услуг в области содействия занятости населения.

Основными мероприятиями Программы, реализуемыми субъектами РФ, являются следующие мероприятия:

— реализация мероприятий активной политики занятости населения. Финансирование осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ;

— реализация дополнительных мероприятий в сфере занятости населения. Финансирование осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ и средств федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ в виде субсидии (на условиях софинансирования);

— развитие трудовой мобильности населения. Финансирование осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ;

— осуществление социальных выплат безработным гражданам. Финансирование осуществляется за счет средств федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ в виде субвенции;

— разработка и реализация территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда на основе типовой программы улучшения условий и охраны труда в субъекте РФ. Финансирование осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ;

мониторинг внедрения специальной оценки условий труда и результатов реализации работодателями мероприятий по улучшению условий труда на рабочих местах.

Рассмотрим категории участников дополнительных мероприятий. Анализ правил предоставления субсидий на реализацию дополнительных мероприятий позволил сформировать перечень категорий участников дополнительных мероприятий и проследить динамику его изменения в 2009–2015 годах (см. табл. 1).

Таблица 1. Динамика состава участников дополнительных мероприятий на региональных рынках труда в разрезе категорий в 2009–2015 годах

Источник — анализ правил предоставления субсидий на реализацию дополнительных мероприятий (Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации)

Как видно из Таблицы 1, участниками дополнительных мероприятий являются:

— категории, определенные законодательством о занятости населения;

— иные категории, не определенные законодательством о занятости населения [10]..

Таким образом, наряду с универсальным подходом, при котором содействие в обеспечении занятости оказывается всем законодательно определенным участникам, в практике дополнительных мероприятий используется также селективный подход к отбору участников. Данный подход представляется оправданным, поскольку повышает адресность содействия в обеспечении занятости определенных групп населения и предпринимателей в конкретных условиях, способствует оперативному решению возникающих проблем в рамках дополнительных мероприятий и, при прочих равных условиях, эффективному использованию бюджетных расходов.

Однако, как видно из приводимых данных, назрела необходимость законодательного закрепления статуса целого ряда участников дополнительных мероприятий.

Выясним условия предоставления субсидий и формулы определения их размеров. Проведенное изучение показало, что в 2009–2014 годах лишь одно условие предоставления этих субсидий оставалось без изменений: необходимость определения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ для взаимодействия с Федеральной службой по труду и занятости. Иные существенные условия софинансирования дополнительных мероприятий менялись, вероятно, с учетом нужд практики, для решения проблем, возникающих в ходе предоставления субсидий. В целом эти изменения носили позитивный характер и были направлены на повышение результативности как механизма субсидирования, так и самих дополнительных мероприятий. Одновременно с изменением условий предоставления вводились новые формулы определения размеров субсидий.

При всех изменениях в анализируемом периоде сохранялось единство методических подходов к проведению расчетов по этим формулам. В соответствии с этими подходами:

— общий размер расходов на реализацию региональных программ определяется как сумма расходов на реализацию всех включаемых в них дополнительных мероприятий;

— расходы на реализацию конкретного дополнительного мероприятия определяются как произведение прогнозируемой численности участников и стоимости данного мероприятия;

— стоимость каждого отдельного дополнительного мероприятия рассчитывается на основе установленных на федеральном и/или региональном уровне стоимостных или временных нормативов, либо на основе некоторых средних показателей, достигнутых в субъекте РФ;

— размер субсидии из федерального бюджета, предоставляемый субъекту РФ на реализацию дополнительных мероприятий, определяется путем корректировки общего размера расходов на реализацию региональных программ на установленный нормативными правовыми актами РФ уровень софинансирования (до 95%) [10].

Используемая методика расчета размера субсидий в принципе представляется в целом логичной и обоснованной.

Вместе с тем, точность и обоснованность расчетов на основе используемых формул зависит, по крайней мере, от двух групп факторов:

1. Точность и обоснованность прогнозирования численности участников дополнительных мероприятий.

Наименее рискованными, с позиций достоверности, являются прогнозируемые показатели регистрируемого рынка труда (численность граждан, ищущих работу, численность трудоустроенных безработных и пр.), поскольку они могут быть определены на основе сравнительно устойчивых динамических рядов. Значительно более рискованными являются иные прогнозные показатели, базирующиеся на данных предприятий и организаций, расположенных в регионе (численность высвобождаемых, численность работников, находящихся под риском увольнения, потребность в квалифицированных кадрах и др.). Отсутствие определенных на федеральном уровне методических подходов к разработке такого рода прогнозов может привести, при прочих равных условиях, к необоснованному завышению численности участников, что, в свою очередь, автоматически увеличивает потребность в бюджетных средствах на реализацию дополнительных мероприятий. Осложняется в результате также оценка результативности и эффективности реализации дополнительных мероприятий и выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований.

2. Точность и обоснованность применяемых методов определения стоимости отдельных дополнительных мероприятий, в том числе с позиций применения нормативов.

Как показывает проведенный анализ, в динамике (2009–2015 годы) происходило расширение практики применения единых, установленных на федеральном уровне, нормативов. В результате к 2015 году преобладающая часть нормативов, используемых для определения стоимости дополнительных мероприятий, была унифицирована в масштабах страны. Тем не менее, расходы на реализацию значительной части дополнительных мероприятий и в 2015 году определяются на основе не единых федеральных, а региональных показателей. Это приводит, как показано ниже, к региональной дифференциации бюджетных расходов на финансирование дополнительных мероприятий, далеко не всегда объяснимой и обоснованной.

Финансирование дополнительных мероприятий осуществляется как за счет субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, так и за счет собственных бюджетов субъектов РФ. При этом размеры субсидий из федерального бюджета определяются федеральными законами о федеральном бюджете на очередной год.

Судя по данным федерального казначейства, объемы субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию дополнительных мероприятий достаточно устойчиво снижаются, по мере преодоления последствий международного финансового кризиса и улучшения ситуации на региональных рынках труда (рисунки 1, 2).

Рисунок 1. Динамика объемов субсидирования из федерального бюджета дополнительных мероприятий, тыс. рублей

Источник — Федеральное казначейство

Рисунок 2. Динамика показателей безработицы, %

Источник — Росстат

Исключение составил 2013 год, в связи с возникновением потребности в дополнительных средствах для финансирования мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынках труда в субъектах Российской Федерации, пострадавших от наводнения. Софинансирование за счет субсидий из федерального бюджета дополнительных мероприятий в субъектах РФ в целом сохранялось на уровне, не превышающем 95%, то есть соответствовало установленному правилами. В расчете на одного участника дополнительных мероприятий объем субсидий в 2009–2014 годах не только не сократился, но, наоборот, кратно возрос. Можно предположить, что подобная динамика, помимо инфляционных явлений, отражала действие иных факторов. К ним, с учетом действующих правил, следует отнести изменения набора/перечня реализуемых мероприятий, состава участников и расходов на проведение самих мероприятий, рассчитанных по установленным формулам.

Для элиминирования влияния факторов, связанных с перечнем дополнительных мероприятий, численностью и составом их участников, и получения сопоставимых в региональном разрезе данных по материалам федерального статистического наблюдения были рассчитаны показатели удельных расходов на реализацию каждого мероприятия (кассовые расходы, деленные на число участников мероприятия) в 2013 году в разрезе федеральных округов и субъектов РФ.

Удельные расходы на реализацию дополнительных мероприятий (как суммарные, так и в отношении отдельных мероприятий) различаются в региональном разрезе как на уровне федеральных округов, так и на уровне субъектов РФ. Так, удельные расходы на профессиональное обучение и аттестацию ищущих работу граждан для получения документа, удостоверяющего профессиональную квалификацию, составляли в 2013 году в Северо-Кавказском федеральном округе: в Республике Дагестан 2,1 тыс. рублей, в Кабардино-Балкарской Республике — 3,9 тыс. рублей, в Карачаево-Черкесской Республике и Республике Северная Осетия-Алания — 11,0–11,4 тыс. рублей [10].

Удельные расходы на дополнительное мероприятие «Содействие трудоустройству незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места» в Уральском федеральном округе в 2013 году колебались в диапазоне от 57,2 тыс. рублей в Ямало-Ненецком автономном округе до 73,9 тыс. рублей в Свердловской области; в Сибирском федеральном округе — от 60,1 тыс. рублей в Республике Хакасия до 91,1 тыс. рублей в Кемеровской области.

Наблюдаемая дифференциация удельных расходов на реализацию дополнительных мероприятий может рассматриваться, главным образом, как следствие выбора недостаточно экономически и финансово обоснованных вариантов использования бюджетных средств, а также использования при расчетах и в ходе реализации мероприятий завышенных нормативов затрат и численности участников мероприятий. Тем самым подтверждается вывод о необходимости более широкого и последовательного внедрения в практику федеральных норм, используемых при расчете размеров субсидирования дополнительных мероприятий.

Проанализируем численность участников дополнительных мероприятий. Информация Роструда, имеющаяся в открытом доступе, позволяет сделать вывод о том, что в динамике наблюдается устойчивая тенденция сокращения численности участников дополнительных мероприятий (рисунок 3).

Рисунок 3. Динамика численности участников дополнительных мероприятий в РФ

Источник — Роструд и Росстат

Изменение численности участников дополнительных мероприятий отражало процессы, происходящие на региональных рынках труда, в том числе снижение остроты ситуации с обеспечением занятости населения в посткризисный период. При этом отчетливо прослеживается значительное сокращение охвата дополнительными мероприятиями безработных граждан.

Представим направления дополнительных мероприятий. Направления дополнительных мероприятий и их изменения в динамике прослеживаются с позиций числа их участников (рисунок 4).

Рисунок 4. Динамика общей численности участников дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в субъектах РФ

Источник — Роструд

В динамике, по мере выхода из кризиса, происходило ослабление внимания к мероприятиям, направленным на стимулирование сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда. Одновременно повышалось внимание к роли мероприятий, направленных на развитие человеческого капитала. При этом значение мероприятий, направленных на стимулирование создания/сохранения рабочих мест, оставалось в анализируемом периоде практически неизменным. В целом динамика направлений дополнительных мероприятий, в том числе с учетом международного опыта, представляется обоснованной, достаточно объективно учитывающей процессы, происходящие на региональных рынках труда. Судя по информации Роструда, показатели результативности реализации дополнительных мероприятий в 2010–2013 годах в целом по РФ выполнялись. Однако, как следует из материалов Счетной палаты РФ, в разрезе субъектов РФ запланированные показатели результативности достигались не всегда и не повсеместно. В 2010 году в четырех, а в 2011 году в трех субъектах РФ не удалось достигнуть установленных значений показателя уровня регистрируемой безработицы.

Одной из важнейших характеристик итогов реализации региональных программ / дополнительных мероприятий является уровень их эффективности, традиционно оцениваемый путем сравнения затрат и результатов. В настоящее время, как показал проведенный анализ, субъекты РФ при разработке и оценке эффективности региональных программ и входящих в них дополнительных мероприятий руководствуются иными подходами, определенными методическими рекомендациями Минздравсоцразвития России и правилами предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий.

Согласно этим подходам эффективность дополнительных мероприятий оценивается путем сопоставления целевых и фактических значений показателей результативности. При этом оценивается только текущая результативность, достигнутая в отчетном году на регистрируемом рынке труда, но не их долговременные последствия, с позиций влияния на параметры занятости населения в субъектах РФ. Кроме того, при этом, по существу, игнорируется необходимость обеспечения взаимосвязи показателей бюджетных расходов на региональные программы / дополнительные мероприятия и результатов их реализации, то есть обеспечения экономической эффективности [10].

В качестве показателей удельных бюджетных расходов использовались рассчитанные по данным официальной отчетности величины суммарных кассовых расходов на реализацию региональных программ в субъектах РФ за 2013 год в расчете на:

— одного безработного по методологии МОТ;

— одного участника дополнительных мероприятий;

— одного зарегистрированного безработного.

В качестве характеристик рынков труда в субъектах РФ использовались такие показатели, как:

— уровень общей безработицы по методологии МОТ, %;

— уровень зарегистрированной безработицы, %;

— коэффициент напряженности на рынке труда, единиц;

— среднее время поиска работы безработным, месяцев [10].

2. Направления и виды мероприятий, реализованных в зарубежных странах в рамках активных программ содействия занятости

Активные программы содействия занятости реализовывались в зарубежных странах в период международного финансового кризиса в таких направлениях, как: развитие человеческого капитала; стимулирование сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда; стимулирование создания/сохранения рабочих мест.

Виды мероприятий, реализованных в рамках данных направлений активных программ занятости в зарубежных странах в период международного финансового кризиса, приведены на Рисунке 5. Как видно из перечня видов активных мер политики занятости, приведенного на Рисунке 5, значительная их часть в той или иной мере использовалась в РФ в период международного финансового кризиса и продолжает использоваться в настоящее время как в государственных и региональных программах содействия занятости населения, так и в рамках дополнительных мероприятий в сфере занятости населения. Вместе с тем, по ряду направлений активной политики занятости в зарубежной практике используется более широкий арсенал видов мероприятий, реализуемых на национальных рынках труда [11].

Рисунок 5. Виды мероприятий, реализованных в рамках активных программ занятости в зарубежных странах в период международного финансового кризиса

Источник — анализ антикризисных программ США, Канады и Германии в 2008–2009 годах (Аналитический центр при Правительстве РФ)

Выясним активные программы, направленные на развитие человеческого капитала.

Программы профессионального обучения и переобучения, реализованные в зарубежных странах в период международного финансового кризиса в интересах развития человеческого капитала, были ориентированы на конкретные целевые группы населения, в том числе на пожилых граждан, инвалидов, молодежь, представителей коренных народов.

Особый интерес представляют не имеющие аналогов в России и получившие распространение программы профессионального обучения пожилых людей — группы населения с низкой конкурентоспособностью на рынке труда. В США, например, была разработана и внедрена программа занятости пенсионеров в социальных службах (The Senior Community Service Employment Program — SCSEP). В рамках этой программы бедные и безработные пенсионеры получали обучение и оплачиваемую государством практику по специальностям работы в социальных службах, а также помощь в трудоустройстве посредством центров занятости (American Job Centers) [11].

Практику участники программы проходили в социальных службах и некоммерческих организациях, как правило в рамках 20-часовой рабочей недели, при этом получали заработную плату в объеме самого высокого из стандартов минимального размера оплаты труда (выбирая из государственного, регионального, местного и т.д.). Помощь предоставлялась на конкурсной основе; преимущества имели инвалиды, ветераны, малограмотные, имеющие высокий риск бездомности и т. п.

В Канаде с 2006 года действует аналогичная по контингенту участников целевая программа для пожилых работников (Targeted Initiative for Older Workers — TIOW). Программа финансируется центральным правительством совместно с региональными и муниципальными органами власти и ориентирована на оказание содействия в обеспечении профессиональной подготовки и последующей занятости лиц, потерявших работу, в возрасте от 55 до 64 лет, проживающих в местах или занятых в отраслях экономики, сильнее других пострадавших от безработицы.

В Германии была внедрена специальная федеральная программа по дополнительному образованию пожилых и низкоквалифицированных работников по специальностям, связанным с дорожным строительством, в рамках которой осуществлялась переквалификация участников, способствующая сохранению их занятости или трудоустройству на новые рабочие места. В интересах развития человеческого капитала в зарубежных странах в период международного финансового кризиса осуществлялись программы стажировки молодежи в некоммерческих организациях и на общественных работах (в основном экологической направленности), финансируемые за счет средств государственного бюджета. В рамках данного направления активных мер политики занятости предоставлялись также гранты на завершение профессионального обучения.

Проанализируем активные программы, направленные на стимулирование сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда. Программы поддержки безработных, реализованные в зарубежных странах в период международного финансового кризиса с целью стимулирования сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда, предусматривали:

— компенсационные выплаты безработным;

— увеличение финансирования программ продуктовых карточек (США — Supplemental Nutrition Assistance Program — SNAP);

— увеличение размеров пособий по страхованию от безработицы;

— увеличение продолжительности периода выплаты пособий по безработице;

— выплата пособия по безработице в период профессионального переобучения.

С целью стимулирования сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда в зарубежных странах в период международного финансового кризиса реализовывались также программы компенсационных выплат, участниками которых были работники, переводимые на неполный рабочий день, а также работники, недополучившие зарплату, отпускные или другие выплаты от обанкротившихся работодателей.

Интерес в рамках данного направления представляет опыт Германии, где срок выплаты пособия по безработице частично безработным (Kurzarbeitergeld) был увеличен с 12 месяцев до 18, что позволило предоставить гражданам возможность поиска полноценной работы в течение дополнительного времени. Аналогичная мера реализована в Канаде. Здесь срок выплаты пособия по безработице, по общему правилу, был увеличен на 5 недель. Уволенным работникам с длительным стажем работы на одном месте продолжительность периода выплаты пособия по безработице увеличена от 5 до 20 недель. При этом за счет федерального бюджета осуществлялось дофинансирование фонда, из которого производится выплата страховых пособий по безработице [11].

В соответствии с данной программой более 1,2 млн. канадцев получали пособия по безработице на 5 недель дольше; почти 225 тыс. канадцев, не имевших работы продолжительное время, получали пособия по безработице на протяжении дополнительных 5–20 недель. В рамках активных программ содействия занятости в зарубежных странах в качестве одного из инструментов стимулирования сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда в условиях международного финансового кризиса и, в то же время, поддержки уровня жизни населения использовался механизм льготного налогообложения населения, предусматривающий, в том числе:

— снижение тарифной ставки подоходного налога;

— сокращение взносов на медицинское страхование;

— налоговый вычет для впервые покупающих жилье;

— замораживание ставки страхования от безработицы;

— льготное налогообложение в связи с приобретением новых автомобилей.

Снижение тарифной ставки подоходного налога с 15 до 14% применялось в Германии; при этом необлагаемая часть налогов была увеличена с 7664 евро до 8004 евро. Одновременно с этим в стране были сокращены взносы на медицинское страхование с 15,5 до 14,9%, что позволило не только поддержать благосостояние населения страны, но и добиться снижения уровня социального напряжения в обществе.

Налоговый вычет для впервые покупающих жилье (First-Time Home Buyers’ Tax Credit — HBTC) применяется в Канаде. Покупателям жилья (если они, их супруги или сожители не приобретали жилья в этом году и в течение четырех лет до этого) предоставляется налоговый вычет, размер которого не может превышать 5000 долларов. Аналогичный вычет предоставляется также лицам, ремонтирующим собственные дома.

Сохранению и созданию новых рабочих мест в сфере производства и обслуживания автомобилей и, в то же время, частичному облегчению налогового бремени и поддержке уровня благосостояния граждан в период международного финансового кризиса способствовало также введение льготного налогообложения в связи с приобретением новых автомобилей. В Германии при первичном допуске к эксплуатации легкового автомобиля гражданин освобождался от уплаты налога сроком на 1 год; в случае соответствия автомобиля экологическим стандартам Евро-5 и Евро-6 освобождение от данного налога продлялось до двух лет. В рамках данного направления с целью поддержки уровня благосостояния как безработных, так и трудоустроенных граждан используется также такая мера, как дополнительное пособие на ребенка (Германия).

Инструментами активной политики занятости в период международного финансового кризиса в зарубежных странах являлись, помимо вышеуказанной помощи в трудоустройстве целевым группам населения (пенсионеры, молодежь, инвалиды, представители коренных народов), также и субсидии государственным службам занятости. Так, в США из федерального бюджета штатам и территориям предоставляются субсидии на поддержку программ трудоустройства (только на базовые услуги, входящие в федеральный план), реализуемым службами занятости (Employment Services Grants). Субсидии предоставляются на основе плана, с учетом численности населения, но, как правило, не менее определенной суммы. Например, в рамках субсидии на содействие трудоустройству лицам с тяжелой инвалидностью (Supported Employment for Individuals With the Most Significant Disabilities) выделявшаяся сумма не могла быть менее 300 000 долларов или 1/3 от 1% требуемой суммы для каждого штата; 1/8 от 1% требуемой суммы для каждой территории [11].

Приведем активные программы, направленные на стимулирование создания/сохранения рабочих мест.

Одним из широко используемых в зарубежных странах в период международного финансового кризиса инструментов активной политики занятости, направленных на стимулирование создания/сохранения рабочих мест, являлось прямое государственное инвестирование. Подобный инструмент использовался во всех трех зарубежных странах, при этом инвестирование осуществлялось:

— в объекты государственной и/или региональной инфраструктуры, в том числе с целью повышения их энергоэффективности и/или экологичности;

— в объекты индивидуального жилищного строительства;

— в инновационные/модернизационные проекты, в том числе в альтернативные энергетические и экологические проекты.

Выясним объем и направления инвестиций определялись при этом с учетом национальных приоритетов.

Активные меры поддержки занятости инвестиционного характера, применяемые в 2008–2009 годах в США, Канаде и Германии.

США. Фонд жилищного строительства (Public Housing Capital Fund). Ежегодно фонд жилищного строительства выделяет средства агентствам жилищного строительства (Public Housing Agencies, PHAs) на оказание помощи этой отрасли. Цели, на которые могут выделяться средства фонда, жестко закреплены.

Канада. Базовый капитал провинций и территорий (Provincial/Territorial Base Fund). Федеральная программа финансирования территорий с прогнозируемым объемом по 25 млн. долларов каждой провинции/территории ежегодно на протяжении 7 лет. Финансирование осуществляется целевым образом на основании разрабатываемого регионом плана развития. Для получения федерального финансирования провинции и территории предоставляют генеральный план, включающий перечень инициатив с кратким обоснованием и стоимостью. Уровень федерального финансирования по программе может составлять до 50% стоимости плана для провинций и до 75% стоимости плана для территорий. Планы регионов утверждаются федеральным министром транспорта, инфраструктуры и муниципалитетов, представляются на его рассмотрение соответствующими министрами провинций/территорий.

Фонд «зеленой» инфраструктуры (Green Infrastructure Fund). В рамках этой программы на условиях софинансирования предоставляются субсидии проектам, которые посвящены заботе об окружающей среде и повышают долгосрочную устойчивость экономики. Получателями субсидии могут быть провинции, территории, региональные провинции и местные органы власти, бюджетные организации, некоммерческие организации и частные компании, как сами по себе, так и в рамках партнерства с органами власти. Представляемые проекты отбираются на основе оценки их применимости, финансовых и юридических требований и предполагаемых результатов. Исполнители избранных проектов подписывают соглашения с правительством Канады, в которых прописываются минимальная и максимальная стоимость проекта, а также доля федерального финансирования. Фонд специализируется на масштабных стратегических инфраструктурных проектах

Фонд стимулирования развития инфраструктуры (Infrastructure Stimulus Fund), Канадский фонд развлекательной инфраструктуры (Recreational Infrastructure Canada) и другие фонды, рассматривающие предлагаемые проекты провинций, территорий и организаций и распределяющие целевое финансирование.

Прямые государственные инвестиции в федеральные строительные проекты: строительство образовательных учреждений, строительство железных дорог, полицейских участков, мостов, автомагистрали через Аляску, портов и гаваней, пограничных пунктов; ремонт и реставрация зданий, находящихся в федеральной собственности, в том числе в плане соответствия критериям доступной среды и т. п.

Федеральные и региональные проекты строительства социального жилья (в том числе для аборигенов (First Nations) в северных районах, для малообеспеченных пенсионеров, инвалидов и т. д. Предоставляются федеральные субсидии проектам строительства социального жилья провинций и территорий; оставшаяся часть суммы идет на финансирование федеральных проектов строительства социального жилья.

Канадский фонд инноваций (Canada Foundation for Innovation — CFI) — некоммерческая организация, созданная для поддержки модернизации научной инфраструктуры канадских научных и высших образовательных учреждений. Соответствующие заведения (но не индивидуальные исследователи) могут подавать заявки в фонд и его дочерние фонды на получение финансовой поддержки модернизационных проектов, а также важнейших исследовательских проектов общенациональной значимости. Для оценки проектов CFI разработал строгую независимую процедуру оценки проектов, претендующих на получение финансирования [11].

Фонд чистой энергетики (Clean Energy Fund). Созданный государством фонд, осуществляющий инвестиции в проекты, связанные с альтернативной энергетикой. Фактически оказался разовой мерой: в 2009 году был объявлен конкурс проектов, в котором могли участвовать и коммерческие организации, и некоммерческие организации, и органы власти); по итогам конкурса были распределены средства.

Германия. Увеличение финансирования Программы реконструкции зданий (Gebäudesanierungsprogramm) за счет средств Банка реконструкции. Программа подразумевает реализацию инвестиционного соглашения (Investitionspakt) между федеральным правительством, федеральными землями и муниципалитетами по обеспечению энергетической эффективности школ, детских садов, спортивных учреждений, прочей социальной инфраструктуры городов и крупных поселков, а также зданий, относящихся к жилому фонду.

Увеличение финансирования инициативы федерального правительства «Экономический фактор — возраст» подразумевает реконструкцию жилого пространства в соответствии с потребностями пожилых граждан (в том числе обеспечение условий для их труда). Реализация мероприятий программ осуществлялась территориальными органами управления. Необходимые средства распределялись из федерального бюджета бюджетам регионов и муниципалитетов.

Программа коммунальных инвестиционных программ (Kommunales Investitionsprogramm), Закон об инвестициях в будущее (Zukunftsinvestitionsgesetz). 10 млрд. евро — инвестиции из федерального бюджета; 3,3 млрд. евро — инвестиции из бюджетов федеральных земель. Программа подразумевает софинансирование региональных инвестиционных программ по развитию инфраструктуры городов и поселков. До 65% федеральных средств идет на софинансирование инвестиционных программ в сфере образования (переоборудование и капитальный ремонт образовательных учреждений дошкольного, среднего и высшего профессионального образования, а также на поддержку научно-исследовательской деятельности университетов). Оставшиеся 35% федеральных средств выделяются на реконструкцию и развитие инфраструктуры населенных пунктов (реконструкция и ремонт больниц, административных зданий, внедрение информационных технологий на их территории, снижение уровня шума муниципальных автомобильных дорог). Обеспечение силами региональных коммунальных надзоров (Kommunalaufsicht) повышенного контроля за распределением выделяемых средств коммунам, слабым в финансовом отношении.

Инвестиционная и инновационная программа «Транспорт»: строительство новых железнодорожных путей, сооружение шумоизоляционных конструкций вдоль путей сообщения, техническое обслуживание и демонтаж федеральных автострад, поддержание функционирования водных путей. Ускоренное осуществление строительства дорожных проектов в форме государственно-общественного партнерства.

Центральная инновационная программа поддержки малого и среднего бизнеса (Zentrale Innovationsprogramm Mittelstand). Инициирована Федеральным министерством экономии и технологии (Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie). Предоставление субсидий молодым инновационным предприятиям за счет средств Банка реконструкции. Три направления: поддержка индивидуальных проектов частных компаний, поддержка коллективных проектов частных компаний, поддержка сетевых проектов (Аналитический Центр при Правительстве РФ).

Таблица 2. Нормативно-правовая база антикризисных программ, реализуемых в 2008–2009 годах в США, Канаде и Германии

Источник — законодательные акты и нормативные документы США, Канады и Германии

Обращает на себя внимание ряд особенностей инвестиционных программ, используемых в качестве мероприятий активной политики занятости в зарубежных странах в кризисных условиях:

— многообразие специализированных целевых инвестиционных программ, управляемых различными структурами;

— использование в качестве структур управления инвестиционными проектами специализированных фондов — как государственных, так и негосударственных;

— сочетание конкурсного и внеконкурсного принципов отбора инвестиционных проектов и их участников;

— уровень софинансирования инвестиционных проектов из государственного бюджета, не превышающий, как правило, 75%.

Данные подходы к внедрению инвестиционных проектов в рамках мероприятий активной политики занятости представляется целесообразным учесть в РФ.

С целью стимулирования создания/сохранения рабочих мест в зарубежных странах в период международного финансового кризиса использовался также механизм льготного налогообложения бизнеса, предусматривающий предоставление налоговых льгот малому и среднему бизнесу, а также введение льготного режима амортизационных отчислений для предприятий. Льготный режим амортизационных отчислений вводился в Германии, где законодательством на два года было установлено снижение нормы амортизационных отчислений с движимого инвестируемого имущества на 25%7, а также расширение сроком на два года возможности списания особых амортизационных отчислений (Sonderabschreibung) для предприятий малого и среднего бизнеса.

Интересен также апробированный в Германии в период кризиса механизм увеличения в два раза (до 20% от 6000 евро — 1200 евро) размера налогового бонуса при расходах на ремонт, техническое обслуживание и модернизацию в частном домохозяйстве. Данный налоговый бонус представляет собой денежную компенсацию, выплачиваемую владельцам частного домохозяйства уполномоченным органом в сфере финансов за счет средств федерального бюджета. Размер данной компенсации может доходить до 20% расходов частных домохозяйств, связанных с прокатом оборудования, оплатой проезда, выплатой НДС и прочими трудовыми расходами, в том случае, если сумма затраченных на ремонт средств достигает 6000 евро в год [11].

Достаточно распространенным в период международного финансового кризиса в зарубежных странах являлся такой инструмент активной политики занятости, стимулирующий работодателей к созданию/сохранению рабочих мест, как кредитование. Кредитование осуществлялось в отношении как предприятий малого и среднего бизнеса, в том числе разрабатывающих и внедряющих новые, инновационные технологии, так и крупных предприятий.

С целью обеспечения кредитования предприятий мелкого и среднего бизнеса, поддержки их финансирования в условиях дефицита банковской системы в Германии были укреплены кредитные возможности частных банков за счет их дополнительного финансирования Банком реконструкции (Kreditanstalt für Wiederaufbau) на сумму 15 млрд. евро. Правом на получение кредита в рамках данной программы обладали все предприятия, независимо от отрасли, годовой оборот которых составлял не более 500 млн. евро. Данная инициатива получила название Специальная программа Банка реконструкции по поддержке предприятий малого и среднего бизнеса (KfW-Sonderprogramm mittelständische Unternehmen).

Особенностями указанной схемы кредитования являются:

— сумма одного кредита — до 50 млн. евро на каждый конкретный проект;

— возможность обращения за дополнительным кредитом в случае работы организации над новым проектом;

— в рамках данного мероприятия не предполагалось финансирование организаций, нуждающихся в поддержке на среднюю и долгосрочную перспективу (например: судостроение).

Параллельно для компаний с оборотом более 500 млн. евро в год была запущена аналогичная Специальная программа Банка реконструкции по поддержке предприятий крупного бизнеса (KfW-Sonderprogramm große Unternehmen)9 на сумму в 25 млрд. евро. Кроме того, федеральное правительство инициировало продление программы кредитных гарантий (das Bürgschaftsprogramm)10 для германских предприятий и предоставило им дополнительно 75 млрд. евро в виде поручительств и гарантий.

Для стимулирования работодателей к созданию/сохранению рабочих мест в зарубежных странах в период международного финансового кризиса применялся также механизм субсидирования сохранения рабочих мест в государственном и муниципальном секторах. В США, например, в этот период реализовывался ряд отраслевых программ, направленных на сохранение рабочих мест в государственном секторе.

К числу таких программ, софинансируемых из федерального бюджета, можно отнести, например, следующие:

— Программа помощи правосудию имени Эдварда Бирна (Byrne Justice Assistance Grant Program, JAG). Из фондов JAG выделялись гранты органам власти регионов на совершенствование системы правосудия (борьбу с наркоторговлей, организованной преступностью, развитие судебной системы и т. д.). Гранты предоставлялись на проектной основе (размер зависел от стоимости конкретного одобренного проекта), а также и на «формульной» основе (размер рассчитывался по определенной методике).

— Программа грантов по найму полицейских (COPS Hiring Grant Program). Из фондов этой программы выплачивались гранты в размере до 75% первоначальной зарплаты полицейских (зарплаты при поступлении на работу) и других форм вознаграждения офицерам полиции, работающим на условиях полного рабочего дня. Условия предоставления грантов: 75% — софинансирование из федерального бюджета, 25% — местное софинансирование, общие расходы не более 125 000 долларов США на одну ставку.

— Грантовая поддержка пожарных служб (Firefighter Assistance Grants). Получатели грантов и размеры грантов определяются на конкурсной основе. Поддержка выделяется, прежде всего, на создание новых и поддержание старых пожарных станций.

— Грантовая поддержка проектов по сохранению имеющей важное значение транспортной инфраструктуры (Transit Security Grants). Получатели грантов и размеры грантов определяются на конкурсной основе, по существующим рискам для безопасности.

— Грантовая поддержка проектов по сохранению портовой инфраструктуры (Port Security Grants). Получатели грантов и размеры грантов определяются на конкурсной основе, по существующим рискам для безопасности.

— Увеличение бюджетного финансирования программы переписи населения 2010 года, в том числе — для найма дополнительного персонала.

Достаточно распространенным за рубежом являлся в кризисный период такой инструмент активной политики занятости, как программы «распределения труда» (work-sharing). Эти программы представляют собой трехстороннее соглашение, заключаемое работниками, работодателями и уполномоченным органом государственной власти. При этом заявка на подписание соглашения (на определенный срок, с определенного числа) предоставляется совместно работником и его работодателем.

В рамках таких соглашений пострадавшие от кризиса предприятия (что документально доказывается в заявке) не сокращают работников, а переводят их на неполный рабочий день; при этом государство выплачивает работникам специальное пособие на срок действия соглашения. В Канаде, например, время работы в неделю сокращается на 10–60%. На пике программы, в октябре 2009 г., в Канаде в ней участвовало более 165 000 канадцев.

Подведем итоги реализации активных программ содействия занятости в зарубежных странах в период международного финансового кризиса. В открытых источниках стран, реализовывавших активные программы поддержки занятости населения, имеются данные, характеризующие социальные и экономические последствия реализации таких программ.

Так, в США программы обеспечили:

— сохранение и создание около 6 млн. рабочих мест;

— рост ВВП на 2–3% между концом 2009 и серединой 2011 года;

— предотвращение роста бедности. Без мер, реализованных в рамках программ, показатель уровня бедности с 2007 по 2010 год вырос бы дополнительно на 1,7% (5,3 млн. человек);

— многочисленные успешные инвестиции в строительные и инфраструктурные проекты (15 000 транспортных проектов, ремонт 42 000 миль дорог, реконструкция 2700 мостов, возвращены в строй 1566 акров земель и т. д.).

В Канаде выделенные в рамках программ средства позволили сохранить старые и создать новые рабочие места в отраслях, более других пострадавших от экономического кризиса (лесоводство, сельское хозяйство и т. п.), в которых была занята значительная доля населения. Помимо этого меры поддержки позволили канадским предприятиям повысить их конкурентоспособность на глобальном рынке.

В Германии предоставление субсидий за счет средств федерального бюджета предприятиям малого и среднего бизнеса, принадлежащим к инновационному сектору, дало толчок развитию НИОКР (R&D) проектов, увеличивших общий размер инвестиций до 3,7 млрд. евро. В результате данного мероприятия было сохранено и создано в общей сложности порядка 69 500 новых рабочих мест с общим доходом в 2,7 млрд. евро. Благодаря трудоустройству безработных граждан на созданные рабочие места система социальной защиты населения Германии смогла сэкономить 0,9 млрд. евро. В рамках программ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях был создан ряд профильных частных домохозяйств, принесших в государственный бюджет до 0,4 млрд. евро в виде налоговых сборов [11].

Интересны результаты реализации активных программ содействия занятости в зарубежных странах с позиций влияния на уровень общей безработицы (Рисунок 6).

Рисунок 6. Динамика уровня общей безработицы, %

Источник — ОЭСР

Как видно из Рисунка 6, эффективность активных программ содействия занятости с позиций влияния на уровень общей безработицы при межстрановых сопоставлениях различается. Однако, при прочих равных условиях, использование этих программ обеспечивает в рассматриваемых странах устойчивое сокращение уровня общей безработицы в посткризисный период. Наиболее результативными оказываются при этом активные программы, используемые в Германии, опыт разработки и внедрения которых представляется целесообразным использовать в РФ.

Заключение

1. Изучение практики функционирования механизма дополнительных мероприятий в 2009–2014 годах в субъектах РФ позволило выявить резервы и разработать рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование данного механизма, особо актуальные для периода 2015–2016 годов, в том числе связанные с совершенствованием концептуальных, методологических и методических подходов к планированию, организации и бюджетированию дополнительных мероприятий [10].

Предложения по совершенствованию нормативно-правовых, концептуальных и методологических подходов к планированию дополнительных мероприятий:

— внесение в федеральное и региональное законодательства дополнений и изменений, обеспечивающих легализацию перечня дополнительных мероприятий: определение их видов, содержания и ожидаемых результатов реализации, устранение необоснованных различий в используемой терминологии, а также законодательное закрепление статуса участников дополнительных мероприятий;

— обеспечение взаимоувязки и соответствия критериев, используемых при отборе субъектов РФ для предоставления субсидий, перечня дополнительных мероприятий, определяемых для субсидирования, а также показателей результативности, используемых для оценки эффективности расходов бюджетов субъектов РФ, источником финансового обеспечения которых являются субсидии. Внесение соответствующих изменений в правила предоставления субсидий из федерального бюджета; формирование перечня дополнительных мероприятий с учетом мер, направленных на содействие занятости населения, реализуемых в других государственных и региональных целевых программах, — с целью предотвращения их дублирования и сокращения «перекрестного» финансирования.

Предложения по совершенствованию методических подходов к реализации дополнительных мероприятий:

— разработка и внедрение унифицированной научно обоснованной методики составления прогноза баланса трудовых ресурсов в профессиональном разрезе на уровне субъекта РФ;

— разработка и внедрение унифицированной научно обоснованной методики определения численности участников дополнительных мероприятий;

— разработка и внедрение федеральных нормативов затрат на реализацию дополнительных мероприятий, финансируемых за счет субсидий из федерального бюджета;

— разработка, с учетом международного опыта, и внедрение методики оценки социально-экономической эффективности дополнительных мероприятий / региональных программ, в том числе с позиций долговременных результатов/последствий их реализации для граждан и для субъектов РФ.

Предложения по совершенствованию организации дополнительных мероприятий:

— организация адресного селективного отбора субъектов РФ для предоставления субсидий на основе усовершенствованной системы критериев;

— обеспечение открытости данных о ходе и результатах реализации дополнительных мероприятий, в том числе об их финансировании;

— изучение международного опыта реализации активных мер на рынке труда с целью его возможной адаптации к условиям РФ.

Предложения по совершенствованию бюджетирования дополнительных мероприятий:

— разработка и внедрение в практику бюджетирования показателей территориально дифференцированных удельных бюджетных расходов на реализацию дополнительных мероприятий в РФ в расчете на одного участника. Кроме того, целесообразно продолжить анализ результативности и эффективности региональных программ, субсидируемых из федерального бюджета в 2017 году. Очевидно при этом, что достичь повышения эффективности региональных программ / дополнительных мероприятий можно, по крайней мере, в следующих направлениях:

Повышение точности определения перечня дополнительных мероприятий, численности и состава участников, наиболее точно учитывающих параметры ожидаемой в планируемом году ситуации на региональных рынках труда.

Повышение обоснованности определения сумм расходов на реализацию отдельных дополнительных мероприятий и региональных программ в целом, то есть их более обоснованное бюджетирование.

2. Наряду со сходством установлено применение программ за рубежом целого ряда иных, не имеющих аналогов в отечественной практике, мероприятий, в том числе:

— программы профессионального обучения и переобучения пожилых граждан, инвалидов, представителей коренных народов;

— программы льготного налогообложения населения;

— программы льготного налогообложения бизнеса, особенно малого и среднего;

— программы прямого государственного инвестирования, в том числе в социальную и транспортную инфраструктуры;

— программы кредитования бизнеса, особенно малого и среднего [11].

Важно, что эти программы в зарубежных странах используются как инструменты не столько антикризисных, в том числе макроэкономических, мер, сколько активных мер регулирования рынков труда. Подобный подход представляется целесообразным использовать в РФ, в том числе при формировании мероприятий государственной программы РФ «Содействие занятости населения» и аналогичных программ субъектов РФ, а также в рамках дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынках труда субъектов РФ. Расширение арсенала программ и обеспечение при этом комплексного, системного подхода будет способствовать повышению управляемости процессами обеспечения занятости и эффективности расходования средств бюджетной системы РФ на указанные цели.

Целесообразно применять в отечественной практике также ряд подходов к реализации инвестиционных программ, используемых в качестве мероприятий активной политики занятости в зарубежных странах в кризисных условиях:

— многообразие специализированных целевых инвестиционных программ, управляемых различными структурами;

— использование в качестве структур управления инвестиционными проектами специализированных фондов — как государственных, так и негосударственных;

— сочетание конкурсного и внеконкурсного принципов отбора инвестиционных проектов и их участников;

— уровень софинансирования инвестиционных проектов из государственного бюджета, не превышающий, как правило, 75%.