На сегодняшний день туризм является одной из наиболее высокодоходных отраслей мировой экономики. Развитие сферы туризма, обладающей мультипликативным эффектом, имеет важное значение в формировании валового внутреннего продукта страны, а также оказывает стимулирующее воздействие на другие отрасли экономики. В силу указанных выше причин, государственное регулирование является основополагающим элементом в развитии туристической отрасли страны.

Система государственного регулирования туристкой деятельности в РФ представлена сразу пятью уровнями управления, что наглядно изображено на рисунке 1.

Рисунок 1. Система государственного регулирования туристкой деятельности в РФ

Из данного рисунка видно, что в РФ государственное регулирование туристкой деятельности основывается на нормах международного права, которые были изданы такими известными организациями, как Генеральной ассамблеей Всемирной туристской организации, Советом Европейского экономического сообщества, Генеральной ассамблей Международного бюро социального туризма и др.

Федеральный уровень управления туристкой деятельностью в РФ, прежде всего, представлен Правительством РФ, которое принимает соответствующие нормативно-правовые акты федерального значению по регулированию данной сферы в России.

Так, на основании Положения о Федеральном агентстве по туризму, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 N 901[1], Ростуризм является главным федеральным органом исполнительной власти, которое имеет право осуществлять функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также обладает правоприменительными функциями в сфере туризма и туристской деятельности.

Не менее важная роль в системе государственного регулирования туристкой деятельности в РФ отводится [1, с. 155]:

• Министерству иностранных дел, реализующему функциональные обязанности по оформлению паспортно-визовой документации потребителей туристских услуг, по защите дипломатических и международно-правовых прав, свобод и интересов российских граждан, физических и юридических лиц за рубежом, по содействию развитию связей и контактов с гражданами РФ, которые проживают за рубежом, по организации на территории РФ и за рубежом консульской деятельности и т. д.[2];
• Министерству внутренних дел РФ, которое должно осуществлять функции по обеспечению безопасности въезжающих в страну туристов, а также внутренних туристов;
• Министерству по чрезвычайным ситуациям (Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий), в обязанности которого в том числе ходит эвакуация туристов из «проблемных» регионов;
• Министерству образования, которое должно следить за наличием и обеспеченностью РФ кадрами в туристской сфере;
• Министерству труда РФ, в компетенции которого входит регламентирования вопросов трудовых отношений участников туристкой деятельности;
• Министерству экономического развития, одним из приоритетов деятельности которого является повышение инвестиционной привлекательности РФ за счет совершенствования и развития туристкой отрасли[3];
• другие министерства и ведомства.

Региональный уровень системы государственного регулирования туристкой деятельности в РФ представляют различные комитеты, министерства и департаменты 85-ти субъектов РФ.

Например, в Санкт-Петербурге это Комитет по развитию туризма Санкт-Петербурга[4], который в соответствии с Постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 1272[5] представляет собой основной исполнительный орган государственной власти города федерального значения, компетенциями и полномочиями которого являются реализация мер по проведению государственной политики города в области развития туристской отрасли и инфраструктуры в сфере туризма.

В рамках Постановления Правительства РФ № 317 («Стратегия развития туризма до 2020 г.»)[6], туристской деятельности отведена особая роль, поскольку в данной стратегии она рассматривается в качестве источника финансового дохода бюджетной системы РФ, а так же в качестве средства повышения трудовой занятости населения и качества жизни россиян, в качестве способа поддержания здорового образа жизни граждан, основы развития социальной и культурной сферы, основы воспитания патриотического настроения общественности, а также в качестве мощного инструмента, формирующего нравственную платформу для развития гражданского общества.

Нормативно-правовые акты, которые регулируют туристскую деятельность в РФ условно можно разделить на пять основных уровней, которые наглядно представлены на рисунке 2.

Данная схема свидетельствует о том, что существует достаточно большое количество актов по регулированию туристской сферы. И, действительно, туризм, как отрасль экономического развития требует эффективного нормативно-правового гос. регулирования и управления с целью формирования благоприятных перспектив для развития и процветания туризма в РФ.

Здесь важно так же понимать, что входит в определение понятия «правовое регулирование туристской деятельности».

По мнению Писаревского Е. Л., правовое регулирование туристской деятельности представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, которые регламентируют правовое положение лиц, реализующих свою деятельность на туристском рынке, а также порядок осуществления данной деятельности и принципы её публичной организации [2, с. 64].

Рисунок 2. Нормативно-правовые акты, регулирующие туристскую деятельность на современном этапе

Согласно взглядам Сирика Н. В. [3, с. 37], правовое регулирование туристской деятельности включает в себя воздействие права на общественные отношения, которые возникают при производстве, потреблении и реализации туристского продукта, с помощью специальных систем юридических и законодательных средств.

То есть, в любом случае, источниками государственного нормативно-правового регулирования российской туристской отрасли являются нормативно-правовые акты государственного, юридического или гражданско-правового характера.

Большое значение при государственном регулировании туристской деятельности играют так же и акты международно-правового характера, например, те, которые принимает Всемирная туристская организация (ВТО), а также другие международные организации.

Так, например, Манильская декларация по мировому туризму[7] определяет сущность туризма во всех его аспектах и ту роль, которую он призван играть в изменяющемся мире. Хартия туризма и Кодекс туриста[8] устанавливают основные права и обязанности туристов. Гаагской декларацией по туризму[9] провозглашается десять принципов, которые являются инструментом международного сотрудничества в сфере туризма, средством сближения между народами. А Директивой Совета Европейского экономического сообщества[10] были установлены более схожие между собой законодательные акты и административные распоряжения стран-членов общего рынка, касающегося путешествий и отпусков.

Что касается РФ, то здесь Конституция страны[11] обладает вышей юридической силой и содержит основополагающие нормы туристской деятельности. В Конституции сказано, что Российская Федерация является социальным государством с политикой, направленной на создание таких условий, которые должны обеспечивать достойную жизнь и свободное развитие российских граждан. Так, в соответствии со ст. 37 Конституции все без исключения граждане РФ имеют право на отдых.  А согласно ст. 27 Конституции все граждане, которые законно находятся на российской территории, имеют право на свободное перемещение по ней, а также право выбора места пребывания.

Не менее важная роль в российском законодательстве о туризме отводится ГК РФ[12]. В Гражданском кодексе услуга рассматривается как объект гражданского права (ст.128), а сфера туристского обслуживания в соответствии со ст.779-783, выделена в число тех услуг, которые предусматриваются по договору возмездного оказания. Так, статьями 420-453 ГК РФ сформулированы общие положения о договоре, а статьями 454-1109 регламентированы нормы по отдельным обязательствам и договорам.

Принятие ФЗ N 132 «Об основах туристической деятельности в РФ»[13], позволило образовать стержень правового механизма регламентирования российской туристской сферы. ФЗ N 132 определил основные принципы политики государства в данной отрасли, целью которой стало определение правовой основы единого рынка туристских услуг в РФ, а также регулирование отношений, которые возникают при реализации права российского, иностранного гражданина или лица без гражданства по части отдыха, свободы передвижения, а также иные права на совершение путешествия. ФЗ N 132 также определил порядок рационального использования всех туристских ресурсов РФ.

Органы государственной власти России, действительно, уделяют существенное внимание вопросу формирования правовой основы внутренней и въездной туристкой среды в РФ, а также повышению уровня конкурентоспособности российской туристской отрасли, которая должна удовлетворять потребностям граждан РФ и иностранцев в высоком качестве туристского продукта.

В рамках достижения вышеназванной цели была принята ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ на 2011-2018 гг.»[14], которая включает в себя мероприятия по развитию туристского и рекреационного российского комплекса, по повышению качества услуг в туристской отрасли, по продвижению российского турпродукта на мировой и внутренний туристские рынки.

Важно отметить, что 2016 год характеризовался принятием и вступлением в силу существенных изменений в российском законодательстве о туризме. Так, ФЗ № 49 от 02.03.2016 2[15] расширил перечень понятий о туризме, ввёл новые статьи, которые установили полномочия государственных органов власти РФ в туристкой отрасли, полномочия исполнительных государственных органов власти субъектов РФ по созданию благоприятных условий развития туристкой отрасли в российских регионах, а так же права и обязанности органов муниципальной власти и местного самоуправления по формированию и развитию благоприятной среды для существования туризма.

Значимые изменения законодатель[16] так же внёс и в осуществление деятельности туроператоров. Так, ФЗ № 49 прямо запретил осуществлять туроператорскую деятельность юридическим лицам, сведения о которых отсутствуют в Едином федеральном реестре туроператоров, а также запретил деятельность в определенных сферах туристских отношений (например, в сфере въездного туризма, выездного туризма, внутреннего туризма). В связи с этим были внесены соответствующие изменения в ст. 14.51 КоАП РФ[17], которая ужесточила с января 2018 г. санкции за нарушение российского законодательства в туризме.

Не менее важным является и то, что ФЗ № 49 определил понятие и правовой режим электронной путевки, а также установил правовую основу создания единой информационной системы об электронных путевках.

По мнению законодателя, переход на электронный реестр, в отличие от бумажных договоров, позволит сформировать более прозрачные отношения между туроператорами, турагентами и потребителями туристских услуг (туристами), а также продемонстрировать глубокую статистику туристского потока.

В рамках совершенствования российского законодательства о туризме, так же был принят ФЗ N 253[18], который установил разрешительный порядок осуществления деятельности в той сфере туристских отношений, которая связана с применением судов иностранного происхождения.

Для того, чтобы дополнительно повысить обеспечение безопасности граждан (туристов) несовершеннолетнего возраста, а так же повысить качество отдыха и оздоровления детей был принят ФЗ N  465[19], который конкретизировал полномочия федеральных органов исполнительной власти РФ, исполнительных государственных органов власти субъектов РФ, органов муниципального и местного самоуправления, в той или иной степени касающихся  проведения мероприятий по организации отдыха и оздоровлении несовершеннолетних туристов.

Таким образом, исследование системы государственного регулирования туристкой деятельности в РФ показало, что данный механизм на современном этапе его развития представлен пятью уровнями управления: международным, федеральным, региональным. муниципальным и местным. Согласно Постановлению Правительства РФ, N 901 главным федеральным органом исполнительной власти, которое имеет право осуществлять функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также обладает правоприменительными функциями в сфере туризма и туристской деятельности является Ростуризм. Согласно системе государственного регулирования, туристкой деятельности соответственно было выделено пять уровней нормативно-правовых актов, регулирующих туристскую деятельность. Федеральный уровень представлен Конституцией РФ, ГК РФ, КоАП РФ, ФЗ N 132 «Об основах туристской деятельности в РФ», законом РФ N 2300-1 «О защите прав потребителей», законом РФ N 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» и другими нормативно – правовыми актами. На региональном уровне правовая база формируется из законов и нормативно-правовых актов субъектов РФ, ни в коем случае непротиворечащих ФЗ N 13, и принимаемых в соответствии с ним федеральными законами.

[1] Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму: Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 N 901: в ред. от 11.01.2017// Официальный сайт Consultant: сайт. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 08.02.2018)

[2] Вопросы Министерства иностранных дел РФ: указ Президента РФ от 11.07.2004 N 865: в ред. от 20.07.2017 // Официальный сайт Consultant: сайт. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 08.02.2018)

[3] О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года: РП РФ от 17.11.2008 N 1662-р: в ред. от 10.02.2017 // Официальный сайт Consultant: сайт. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 08.02.2018)

[4] Сведения о полномочиях Комитета по развитию туризма Санкт-Петербурга / Общая информация // Официальный сайт Правительства Санкт-Петербурга: сайт. URL: http://gov.spb.ru/gov/otrasl/c_tourism/information/polnomoch/ (дата обращения 08.02.2018)

[5] О Комитете по развитию туризма Санкт-Петербурга: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 3 декабря 2012 года N 1272: в ред. от 25.10.2017 // Официальный сайт ТЕХЭКСПЕRТ: сайт. URL: http://docs.cntd.ru/document/ (дата обращения: 08.02.2018)

[6] Об утверждении государственной программы РФ Развитие культуры и туризма на 2013 — 2020 годы: Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 317: в ред. от 31.01.2017 // Официальный сайт Consultant: сайт. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 08.02.2018)

[7] Манильская декларация по мировому туризму: принята Всемирной конференцией по туризму, Манила (Филиппины) 27.09. – 10.10.1980 // Официальный сайт ТЕХЭКСПЕRТ: сайт. URL: http://docs.cntd.ru/document/901813698 (дата обращения: 08.02.2018)

[8] Хартия туризма и Кодекс туриста: одобрены резолюцией 1 VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации 22.09. 1985 // Э Официальный сайт ТЕХЭКСПЕRТ: сайт. URL: http://docs.cntd.ru/document/901756802 (дата обращения: 08.02.2018)

[9] Гаагская декларация по туризму: принята в Гааге 10-14 апреля 1989 // Официальный сайт ТЕХЭКСПЕRТ: сайт. URL: http://docs.cntd.ru/document/901737419 (дата обращения: 08.02.2018)

[10] О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все: директива Совета Европейского экономического сообщества от 13.06.1990 № 90/314/ЕЕС // Официальный сайт ТЕХЭКСПЕRТ: сайт. URL: http://docs.cntd.ru/document/901813696 (дата обращения: 08.02.2018)

[11] Собрание законодательства РФ.  2014. № 31. Ст. 4398.

[12] ГК РФ (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ: в ред. от 29.12.2017 // Официальный сайт Consultant: сайт. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 08.02.2018)

[13] Об основах туристской деятельности в РФ: федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ: в ред. от 28.12.2016 // Официальный сайт Consultant: сайт. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 08.02.2018)

[14] О ФЦП Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2018 годы): Постановление Правительства РФ от 02.08.2011 N 644: в ред. от 31.01.2017// Официальный сайт Consultant: сайт. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 08.02.2018)

[15] О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность: федеральный закон от 02.03.2016 N 49-ФЗ: в ред. от 03.04.2017 // Официальный сайт Consultant: сайт. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 08.02.2018)

[16] Там же.

[17] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ: в ред. от 29.01.2018 // Официальный сайт Consultant: сайт. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 08.02.2018)

[18] О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования правового регулирования отношений, связанных с ограничением ответственности по морским требованиям, а также с использованием иностранных судов во внутренних морских водах и территориальном море РФ: федеральный закон от 03.07.2016 N 253-ФЗ: в ред. от 03.04.2017 // Официальный сайт Consultant: сайт. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 08.02.2018)

[19] О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования государственного регулирования организации отдыха и оздоровления детей: федеральный закон от 28.12.2016 N 465-ФЗ: в ред. от 03.04.2017 // Официальный сайт Consultant: сайт. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 08.02.2018)