В современной административно-правовой доктрине особую актуальность приобретает проблема разграничения общего порядка рассмотрения обращений граждан, установленного Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ)^[1], и специальных процедур, предусмотренных отраслевым законодательством, прежде всего законодательством о контрактной системе и антимонопольном регулировании. Данная проблема имеет не только теоретическое, но и выраженное практическое значение, поскольку непосредственно связана с вопросами привлечения должностных лиц к административной ответственности по статье 5.59 кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ)^[2].

Право граждан на обращение в государственные органы и обязанность последних рассматривать такие обращения закреплены в статье 33 Конституции Российской Федерации^[3] и детализированы в Законе № 59-ФЗ. Вместе с тем в силу части 2 статьи 1 указанного закона его действие не распространяется на случаи, когда специальным федеральным законодательством установлен иной порядок рассмотрения обращений. В научной литературе отмечается, что подобная конструкция нормы направлена на обеспечение баланса между универсальностью права на обращение и необходимостью специализированного административного регулирования в отдельных сферах публичного управления [1, С. 79].

Особое значение данная проблема приобретает в сфере государственных и муниципальных закупок, регулируемой Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ^[4]. В соответствии с частью 15 статьи 99 данного закона получение контрольным органом информации о признаках нарушения законодательства о контрактной системе является самостоятельным основанием для проведения внеплановой проверки. В доктрине административного права подчеркивается, что подобные нормы формируют особый контрольно-надзорный режим, в рамках которого обращение гражданина трансформируется в юридический факт, инициирующий контрольную деятельность государства [2, С. 56].

Научные исследования показывают, что институт обращения граждан в сфере закупок обладает двойственной правовой природой: с одной стороны, он выступает способом реализации конституционного права на обращение, с другой – источником информации для контрольных процедур антимонопольных органов [3, С. 38]. В связи с этим в правовой науке отмечается необходимость разграничения процедур рассмотрения обращений в зависимости от их содержания и правовой направленности [4, С. 100].

Практическая проблема проявляется в случаях, когда гражданин направляет обращение в территориальный орган ФАС России с указанием на возможные нарушения законодательства о контрактной системе, включая вопросы заключения и расторжения контрактов, наличия конфликта интересов и соблюдения требований конкурентных процедур. В подобных ситуациях антимонопольный орган обязан не только дать ответ заявителю, но и оценить наличие оснований для проведения внеплановой проверки в порядке статьи 99 Закона № 44-ФЗ и Правил осуществления контроля в сфере закупок.

Судебная практика и научные исследования указывают на то, что игнорирование специального порядка рассмотрения таких обращений может привести к нарушению принципа полноты государственного контроля [5, С. 268]. В то же время формальное применение исключительно Закона № 59-ФЗ без учета специальных процедур способно исказить природу компетенции контрольного органа.

Дополнительную сложность создает применение статьи 5.59 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. В научной литературе отмечается, что состав данного правонарушения требует установления именно факта нарушения установленного законом порядка, а не формального несоблюдения процедурных требований при наличии специального контрольного производства. Объектом правонарушения выступают общественные отношения, связанные с реализацией права на обращение и обеспечением его надлежащего рассмотрения государственными органами.

В рассматриваемой сфере возникает коллизия между общим административным порядком рассмотрения обращений и специальным контрольно-надзорным режимом. Как отмечается в доктрине административного права, подобные коллизии должны разрешаться в пользу специального регулирования, поскольку оно отражает особенности соответствующей публичной функции государства.

Кроме того, научные исследования подчеркивают, что отсутствие единообразного подхода к разграничению процедур рассмотрения обращений приводит к правовой неопределенности и рискам необоснованного привлечения должностных лиц к административной ответственности. В частности, указывается на необходимость разработки единых методических подходов к квалификации обращений граждан, содержащих признаки нарушений законодательства о закупках.

Таким образом, анализ нормативного регулирования и научной литературы позволяет сделать вывод о приоритете специального порядка рассмотрения обращений, предусмотренного законодательством о контрактной системе, при наличии в обращении признаков нарушений в указанной сфере. Применение исключительно положений Закона № 59-ФЗ в таких случаях не соответствует системному толкованию законодательства и целям государственного контроля.

В целях устранения выявленных проблем предлагается закрепить на законодательном уровне критерии разграничения общего и специального порядка рассмотрения обращений, а также уточнить условия применения административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ в случаях, когда обращение фактически рассматривается в рамках контрольной процедуры.

[1] О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федер. закон. Рос. Федерации от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 апреля 2006 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 апреля 2006 г. // Рос. газ. – 2006. – 5 мая.

[2] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон. Рос. Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 декабря 2001 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 декабря 2006 г. // Рос. газ. – 2001. – 31 декабря.

[3] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 Nº 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 04.08.2014. — Nº 31. — ст. 4398.

[4] О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон. Рос. Федерации от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 22 марта 2013 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 27 марта 2013 г. // Рос. газ. – 2013. – 12 апреля.