Реализация функций государства, его целей и задач, невозможна без правильной организации работы органов исполнительной власти – неотъемлемой части государственного аппарата, осуществляющей исполнительно-распорядительную деятельность. Каждая очередная реформа органов исполнительной власти свидетельствует о выявленных проблемах в функционировании системы органов исполнительной власти, о необходимости ее реструктуризации. Ярким примером служит наиболее масштабная в истории современного российского государства реформа 2003 года.

Зачастую предпосылкой таких реформ является необходимость оптимизации механизма использования публичных финансов. При возникновении кризисных ситуаций в экономике государство начинает проводить политику жесткой экономии, которая затрагивает не только общество в лице граждан и их организаций, но и само государство, в лице государственных органов.

Подобную ситуацию можно наблюдать сейчас: расходы государства превышают его доходы и дефицит федерального бюджета России за 2015 год¹ составил два триллиона рублей. В указанной ситуации обострились вопросы, связанные с эффективностью работы государственных органов исполнительной власти и начала проводиться масштабная реформа этих органов.

Финансово-правовая характеристика новой реформы органов исполнительной власти может позволить объяснить вопросы, возникающие при оценке и критике целесообразности и обоснованности предпринимаемых изменений. В данной статье авторы хотят уделить внимание на три направления данной реформы:

1) новая реформа правоохранительных органов;

2) новая реформа органов-администраторов социальных страховых взносов;

3) новая реформа системы государственного управления и государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

1. Совсем недавно Президент России В.В. Путин сообщил о том, что Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (далее – ФСКН)² и Федеральная Миграционная Служба Российской Федерации (далее – ФМС, с сокращением штата сотрудников на 30%)³ отныне переходят в структуру Министерства Внутренних Дел Российской Федерации (далее – МВД)⁴, а на базе внутренних войск ФСКН и МВД будет создана Федеральной служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее – Росгвардия)⁵.

В целом общественность и эксперты достаточно оперативно высказались «ЗА» данную реформу⁶. По расчетам некоторых экспертов, данным решением планируется сократить около 30 млрд. рублей расходов на обеспечение деятельности реорганизуемых служб и улучшить эффективность их работы уже в составе МВД.

Однако наиболее подробно оценить положительный эффект данных преобразований позволит финансово-правовая характеристика, основанная, в первую очередь на оценке эффективности деятельности реорганизуемых служб.

Исходя из отчета о деятельности ФСКН за 2015 год⁷, Служба в целом осуществляла свои функции успешно: число преступлений, совершенных с целью сбыта наркотических веществ сократилось, планировалось создание реабилитационных центров для наркозависимых и так далее. В то же время сотрудникам ФСКН на разных уровнях государственной власти были инкриминированы коррупционные преступления в разных субъектах РФ: Ленинградской⁸, Вологодской⁹, Волгоградской¹⁰, Тамбовской областях¹¹, а также в Москве¹², Санкт – Петербурге¹³ и других городах. Особенно большой резонанс вызвала личность действующего заместителя директора ФСКН Николая Аулова, который был объявлен Испанией в международный розыск в связи с обвинением в преступлении по отмыванию доходов, полученных от незаконного оборота наркотических средств¹⁴. Такая ситуация безусловно ставит под удар все успехи ФСКН и создает угрозу для общества, ведь руководство Службы обвиняется в противозаконной деятельности, которую оно же и должно пресекать.

Относительно ФМС мы можем заметить явные результаты в деятельности Службы: в 2014 году удовлетворено на 27,6% больше ходатайств о реадмиссии чем в прошлом году; в 1,5 раза возросло число оформленных патентов; за 2014 год количество квартир, в которых зарегистрированы не проживающие в них граждане, сокращено с 10 090 до 1 560 и так далее¹⁵. Однако, необходимость существования ФМС ставится под сомнение, учитывая следующую информацию: Генеральная прокуратура внесла представление Министру внутренних дел с требованием устранить нарушения миграционного законодательства¹⁶, так к началу 2016 года выявлено свыше 10 000 нарушений законов в сфере миграции: участились случаи фиктивной регистрации браков с гражданами РФ для легализации нахождения иностранцев на территории РФ, большое число мигрантов, имеющих фиктивную регистрацию и прочее. В целом же ФМС выполняет в основном функции оказания государственных услуг: выдача паспортов, оформление документов, прием и обработка заявлений на гражданство.

При этом расходы федерального бюджета на обеспечение деятельности ФСКН¹⁷ составляют около 34 млрд. руб., расходы на ФМС¹⁸ составляют около 35 млрд. руб. Возможно именно подсчитав количество финансовых затрат, которое уходит на обеспечение деятельности ФСКН и ФМС, и соотнеся их с эффективностью работы данных служб, Президент, и вынес такое решение – упразднить эти службы и передать их полномочия и штатную численность в МВД.

Однако очевидно, что сокращение штата сотрудников ФМС на 30% (а это примерно 11 тысяч человек) может повлечь за собой негативные последствия в виде увеличения числа безработных и нуждающихся в социальных выплатах граждан. Кроме того, несмотря на сомнительную эффективность работы ФСКН, ее ликвидация может повлечь за собой снижение превентивного воздействия на преступников, в результате чего будет облегчено получение незаконных доходов, которые пойдут на различные преступные цели, в том числе и на поддержание коррупционных схем, особенно в структурах МВД, что непременно скажется на ситуации в стране в целом.

Что же касается Росгвардии¹⁹, то общественность дает весьма противоречивые оценки решению о ее создании. По этому поводу высказывались и представители власти²⁰, и представители силовых структур²¹, различные ученые²² и общественные деятели²³. Одни связывают создание Росгвардии с кризисом власти, другие наоборот опровергают это суждение, третьи считают, что таким путем власть хочет обеспечить силовое прикрытие новых реформ в области образования и социального обеспечения.

Если не обращать внимания на политические суждения и дать финансово-правовую оценку данному начинанию, мы можем сделать весьма условный вывод: сокращение численности внутренних войск не последует, при этом объем социальных выплат и гарантий за счет бюджетных ассигнований солдатам внутренних войск Росгвардии не изменят²⁴, то есть изменения объема расходной статьи бюджета на внутренние войска (115-120 млрд. рублей) не последует.

2. Следующей реформой, которая является частью реформы федеральных органов исполнительной власти, является реформа страховых взносов²⁵: вместо существующих трех страховых взносов вводится единый социальный страховой сбор и функция по администрированию данного сбора ложится на плечи Федеральной налоговой службы (далее – ФНС)²⁶.

Если раньше сбор страховых взносов, контрольные мероприятия и учет по ним, производили соответствующие государственные внебюджетные фонды, теперь все эти функции будет осуществлять ФНС и уже впоследствии перераспределять полученные средства в фонды. Основной целью данной реформы является повышение собираемости социальных взносов, так как фонды с этой задачей справляются не эффективно.

После того, как новость о данной реформе была освещена средствами массовой информации, многие граждане стали отождествлять единый социальный страховой сбор с единым социальным налогом (далее – ЕСН)²⁷, действовавшим до 2010 года²⁸.

С введением ЕСН функции его администрирования были переданы налоговым органам, поэтому и сейчас возможное решение о возврате к единому социальному налогу действительно видится некоторым людям логичным. Но данное мнение ошибочно, поскольку с отменой ЕСН произошли существенные положительные изменения в виде персонификации социальных денежных средств граждан и снижения общей налоговой нагрузки на бизнес, и потерять бы их было ошибкой. Настоящая реформа имеет целью повышение эффективности сборов, что может быть достигнуто сменой его администратора.

Теперь следует сказать о конкретных причинах возложения функций администрирования страховых взносов именно на ФНС.

Во-первых, это высокая эффективность выездных проверок ФНС. Согласно Докладу о результатах и основных направлениях деятельности на 2014-2017 годы²⁹ (далее – ДРОНД) при снижении в 2013 году количества выездных налоговых проверок эффективность одной выездной проверки составила 7,1 млн. рублей, тогда как у ПФР, к примеру, согласно их годовому отчету за 2013 год, эффективность одной выездной проверки составила 16,5 тыс. рублей. Примерно такая же ситуация сохраняется и сегодня. Как отмечает глава Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам Андрей Макаров в среднем эффективность одной проверки ПФР составляет 26 тыс. рублей, ФНС — по-прежнему свыше 1 млн рублей³⁰. Таким образом, затраты на проведение проверок внебюджетными фондами не рациональны.

Во-вторых, это рост собираемости налогов и сборов в ФНС. Так, глава ФНС Михаил Мишустин отмечал в своих отчетах рост собираемости налогов и сборов в 2014 году на 11%³¹, а в первой половине 2015 года на 17%³², причем все это происходило в условиях кризиса экономики России.

И, в-третьих, это снижение административной нагрузки на бизнес. На данный момент индивидуальные предприниматели и частные организации вынуждены платить страховые взносы в два фонда и уплачивать налоги в ФНС, подвергаясь многочисленным выездным проверкам со стороны разных органов. Данная ситуация изменится, если налоги и сборы начнет администрировать один государственный орган: сократиться количество проверок, а также облегчится уплата различных страховых сборов.

Что касается реализации реформы, то она будет проводится в соответствии с дорожной картой³³ в 8 этапов, которые включают в себя процессы внесения изменений в нормативно-правовые акты, соотнесения информационных баз данных, передачи соответствующих полномочий и другие организационные моменты. Данную реформу планируется провести к началу 2017.

Поскольку реформа находится на стадии реализации, то конкретные выводы о ней делать еще рано, однако можно спрогнозировать благоприятные и неблагоприятные изменения. К числу благоприятных изменений относится рост собираемости социальных страховых взносов, снижение административной нагрузки на бизнес, сокращение расходов по финансированию выездных проверок. К неблагоприятным – увеличение функциональной нагрузки на ФНС и, как следствие, возможное расширение ее штата, которое повлечет за собой увеличение расходов бюджета на выплату заработной платы сотрудникам. Такое последствие может наступить с высокой долей вероятности, поэтому здесь необходимо отметить, что средняя оплата труда сотрудника ФНС составляет 80 тысяч рублей³⁴, тогда как данная цифра в фондах колеблется от 20 до 40 тысяч³⁵.

3. И последнее актуальное изменение в системе органов исполнительной власти, на которое хотелось бы обратить внимание, – это новая реформа системы государственного управления и государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере: отныне Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации (далее – Росграница)³⁶ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее – Росфиннадзор)³⁷ упраздняются, а полномочия по обустройству государственной границы и финансово-бюджетному надзору передаются в соответствующие этим видам деятельности министерства и ведомства. Таким образом, обустройством границы начнет заниматься Министерство Транспорта Российской Федерации³⁸ (далее – Минтранс), проводить же контрольные мероприятия в финансово-бюджетной сфере будет Федеральное Казначейство Российской Федерации (далее – ФК)³⁹, Федеральная Таможенная Служба Российской Федерации (далее – ФТС)⁴⁰ и ФНС.

Попробуем рассмотреть мотивы данного организационного решения.

В напряженных геополитических условиях обустройство государственной границы, создание, развитие и обеспечение деятельности пунктов пропуска является ключевой задачей для обеспечения нормального функционирования государства. Данным вопросом и занималась Росграница до 2 февраля 2016 года, причем весьма успешно: так, был отмечен прирост пропускной способности на 5%, произошло увеличение функционирования пунктов пропуска, были обустроены пункты пропуска в Республике Крым и г. Севастополе, а также были выявлены и другие положительные аспекты⁴¹. Почему же в таком случае Д.А. Медведевым было сказано, что несмотря на некоторые успехи в деятельности Росграницы, в целях сокращения бюджетных средств было бы разумнее ее упразднить и передать эти функции Минтрансу?

Конечно, Минтранс за последний период своей деятельности достиг множества положительных результатов: темпы развития гражданской авиации в России в настоящее время в 2,5 раза превышают международные показатели; динамично развивается не только рынок международных перевозок, но и рынок внутренних перевозок; замечается прогресс по улучшению работы транспорта в Республике Крым, г. Севастополе за столь незначительное время, введение в эксплуатацию дополнительных главных путей и новых железнодорожных линий, а также увеличение планового значения скоростного потока на автомагистралях.

И все же, деятельность Минтранса показала и существенные негативные стороны, такие как: не достижение показателей по некоторым параметрам, износ транспортных сооружений и транспортных средств, по итогам 2015 года из 54 целевых индикаторов и показателей плановые значения достигнуты по 35 позициям⁴², уровень безопасности транспортных средств составляет 17,3%, динамика повышения безопасности внутренних вводных путей остается неизменной.

Более того, если соотнести функции и задачи Минтранса с функциями и задачами упраздненной Росграницы, можно сделать вывод, что область их деятельности полностью не совпадает, и в связи с этим не вполне понятно, как будет справляться Минтранс с возложенными на него новыми обязанностями. Мы видим, что предмет деятельности различен, соответственно, Минтрансу, вполне возможно, будет проблематично выполнять поставленные перед ним в связи с упразднением Росграницы задачи.

Следует также учитывать и тот факт, что расходы на обеспечение деятельности Росграницы (6 млрд. рублей) вполне оправдывались результатами ее деятельности, тогда как гигантские расходы на функционирование Минтранса (144 млрд. рублей) не всегда приносило свои плоды, и ярким примером этого служит отсутствие динамики улучшения автомобильных дорог, и это при том, что государство выделило субсидии на сумму 14 млрд. рублей для развития этого параметра. Поэтому, представляется, что ликвидация Росграницы лишь несущественно положительно скажется на бюджете страны.

Помимо ликвидации Росграницы, В.В. Путиным во время встречи с премьер-министром Д.А. Медведевым было решено ликвидировать также и Росфиннадзор, который осуществлял контроль и надзор в финансово – бюджетной сфере, за Федеральным Казначейством, а также контроль и надзор в валютной сфере, т.е. за деятельностью ФНС и ФТС.

Исходя из характеристики основной деятельности Росфиннадзора в 2015 году⁴³, мы можем заметить, что Служба успешно выполняла свои функции: было увеличено число проверок по сравнению с предыдущим годом, вырос объем выявленных нарушений на несколько тысяч, повысилась доля результативности на 34%, достигнуто максимальное значение – 8,19 млрд рублей на 1 ревизора в 2014 году, в 2015 – 4,9 млрд рублей, тогда как в предыдущие годы он поднимался чуть выше 2 млрд рублей на 1 ревизора и так далее.

Однако Счетная Палата оценила работу Службы неудовлетворительно: рост дебиторской задолженности, бесперспективный долг⁴⁴. Оппоненты считают, что на практике Росфиннадзор превратился в лишнее звено исполнительной власти: при выявлении нарушений ФТС и ФНС назначает штрафы Служба⁴⁵. Данные обстоятельства, вероятно, и явилось катализатором для упразднения Службы и передачи ее функции ФК, ФТС и ФНС соответственно.

Аргументы в пользу ликвидации Росфиннадзора конечно понятны, но при всем при этом необходимо отметить, что в данной реформе кроется один серьезный недостаток: Казначейство, занимаясь исполнением федерального бюджета, в дальнейшем будет осуществлять и контроль за своей деятельностью. И это, являясь нарушением принципа независимости контролирующих органов, грозит злоупотреблением полномочиями, возможно спровоцирует коррупцию, т.к. деятельность ФК фактически некому будет контролировать. Данную проблему необходимо будет разрешить, ибо в дальнейшем она может отрицательно сказаться на всей финансовой системе РФ в целом.

Таким образом, новая реформа органов исполнительной власти является адекватной реакцией государства на кризис в отечественной экономике. Её оценка позволяет нам сделать следующие выводы:

1. реформа силовых ведомств в краткосрочной перспективе экономически оправдает себя, однако последствия, которые станут возможными из-за ликвидации ФСКН и ФМС, могут пагубно сказаться на ситуации в стране в целом и дать толчок к развитию теневого рынка;

2. реформа страховых взносов является вполне оправданной, и вероятность того, что введение Единого Социального Страхового Сбора и его администрирование ФНС даст положительный эффект гораздо больше, нежели чем негативный, и расходы на расширение штата ФНС вряд ли станут для нее большой проблемой;

3. реформа системы государственного управления и государственного контроля и надзора в финансово – бюджетной сфере является нецелесообразной ввиду различных противоречий, которые могут негативно сказаться работе некоторых федеральных органов исполнительной власти и на всей финансовой системе РФ в целом.