Введение

В современных условиях жизнедеятельности российского общества, обусловленных внутренними социально-экономическими проблемами и внешнеполитическим воздействием западных стран, усиливается внимание к вопросам эффективного функционирования всех уровней публичной власти.

Одним из инструментов повышения эффективности регионального управления является оценка деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так как она позволяет определить, насколько правильно выбраны направления управленческой деятельности и каков ее результат.

Как отмечается в литературе, оценка программ и политик, как и другие элементы новой модели государственного менеджмента, появилась и укрепилась в сфере публичного администрирования в последней трети XX в. в связи с неудовлетворительным состоянием сферы публичных финансов, неэффективностью большинства социальных государственных программ [5, 13].

В Российской Федерации работа по определению эффективности регионального управления ведется с 2007 года, и к 2015 году накоплен определенный опыт, отработана и совершенствуется методика и т.д. Предметом оценки при этом выступают результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сферах экономики и инвестиционной привлекательности, государственного и муниципального управления, здравоохранения, образования, жилищного строительства и др.

По результатам оценки эффективности определяются регионы-лидеры, а также отстающие субъекты РФ, что позволяет уточнить уровень и динамику развития, определить направления дальнейшей работы.

Результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению эффективности и результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и др.) для улучшения жизни населения регионов, повышения качества и объема предоставляемых государственных услуг. Поэтому задача повышения эффективности функционирования всех уровней публичной власти на сегодняшний день России возведена в ранг государственного приоритета.

Целью проведенного исследования является анализ системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2014 года и выработка рекомендаций по ее совершенствованию.

Основная часть

Анализируя проведение оценивания эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2014 года, необходимо учитывать накопленный опыт в данной сфере.

Известно, что в нашей стране институт оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на законодательном уровне был введен сравнительно недавно (в 2006 году). В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был дополнен статьей 26.3-2 «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации».

В развитие положений данной нормы были приняты Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и ряд Постановлений Правительства РФ в данной сфере.

На основе данных нормативных правовых актов была создана система оценивания эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и проводилась соответствующая работа в период с 2007 по 2012 годы. При этом, как отмечает А.К. Бочарова, с 2011 г. реализован переход к комплексной оценке эффективности, позволяющей учесть результаты деятельности региональных органов власти как по достигнутому уровню, так и по динамике [5, 22].

Вместе с тем, созданная система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации получила достаточно серьезную критику со стороны как представителей властных структур, так и экспертного сообщества.

В качестве наиболее существенных ее недостатков отмечалось большое количество основных и дополнительных показателей, которые зачастую дублировали друг друга, не имели четкой методики расчетов, не отражали объективную картину той или иной отрасли, а их избыточное количество не давало объективной оценки эффективности государственного управления в регионах. Так, например, даже при положительной динамике некоторых социальных показателей, реальный уровень развития региона был хуже.

Кроме того, сама методика имела серьезные изъяны, так как основывалась на предполагаемых, прогнозируемых, сводных и будущих критериях оценки, а также имели место ошибки при расчете. В частности, отмечалось, что единство методики оценки эффективности для всего многообразия субъектов Российской Федерации, а также автономность деятельности по ее проведению, не вписанная в реализацию конкретных программ и проектов, обусловливает существенный пункт экспертной критики, связанный с отрицанием научной обоснованности использования принципа межрегионального сравнения для поиска обобщенной эффективности деятельности государственных структур (логика общемировой практики проведения оценки подразумевает, как правило, автономное сравнение достигнутых результатов программы/политики с запланированными) [5, 23].

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации 2012 г говорилось о том, что для повышения эффективности государственной власти, обеспечения качественного современного государственного управления необходима новая модель государственного управления, основной принцип которой — «ориентация работы всех звеньев госмеханизма и уровней власти на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы».

В работе [12] проанализированы следующие проблемы, препятствующие полноценному внедрению управления по результатам в деятельность органов исполнительной власти:

— отсутствие действенных механизмов контроля достижения запланированных результатов и корректировки намеченных планов;

— отсутствие методик расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти;

— отсутствие системы сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, и системы мониторинга их достижения;

— отсутствие у государственных служащих необходимых знаний и навыков в сфере управления по результатам, а также мотивации к проведению работы по оценке результатов.

По мнению Т.В. Коваль [7], существующая система показателей оценки, сложившаяся в теории и практике, не позволяет достоверно оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти. Ею выявлены несовершенства в части отсутствия показателей и алгоритма оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти при исполнении государственных функций на региональном уровне [7, 10].

Кроме того, российская практика оценки эффективности региональных органов исполнительной власти опиралась, в первую очередь, на экономоцентричный подход, с высокой долей значимости счетных финансовых показателей в итоговой оценке (как в блоке неэффективных расходов, так и в результативности). Попытка оценить социальную эффективность содержалась опосредованно в учете социологической составляющей – мнения населения – и отчасти в экспертизе, ориентированной на качественный анализ успешности управления и развития. Пониманию социальной эффективности как степени достижения социально значимого эффекта уделялось значительно меньшее внимание. Так, к примеру, в соответствии с действовавшей тогда системой оценки измерялся не эффект улучшения самочувствия жителей региона, качества жизни или здоровья, а процессы реформ (доля тех или иных учреждений, применяющих новые стандарты, переведенных на новую отраслевую систему оплаты труда); не уровень грамотности и повышение культурного потенциала, а укомплектованность классов в сельской и городской местности и показатели относительной заработной платы работников [5, 24].

Впоследствии правовое регулирование института эффективности публичной власти нашло свою реализацию в Постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [3], которым был утвержден перечень дополнительных показателей (к тем 43 основным и 39 дополнительным показателям, ранее утвержденным в Указе Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825) оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также методика и форма доклада их высших должностных лиц. Были установлены более чем 115 разнообразных показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов, которые затрагивали сферы: экономики, здравоохранения, образования, жилищного строительства и жилищного хозяйства, дорожную отрасль, обеспечения безопасности граждан, организацию государственного и муниципального управления, охрану окружающей среды. Сама же методика, утвержденная вышеназванным постановлением Правительства РФ, имела вообще 252 критерия, которые должны были быть учтены при составлении ежегодного отчета Правительству РФ высшим должностным лицом РФ.

В целом, внедрение системы оценки эффективности управления на региональном уровне, благодаря вышеназванным правовым актам, принесло отдельные позитивные результаты. Однако многие эксперты отрицательно относились к данному институту. Ежегодные доклады, представляемые руководителями органов власти, состояли из статистических данных, на основе которых затруднительно было конкретно определить вклад того или иного органа власти в развитие региона или муниципального образования.

В итоге все данные оценки эффективности публичной власти регионов порой отличались от показателей по отдельным регионам, что, конечно, не могло не вызвать вопросы как со стороны федеральной власти, так и общественности.

Поэтому постоянно велась работа по совершенствованию системы оценивания эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи особо следует выделить требование Указа Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 г. №601 [1], касающееся установления критериев и определения порядка оценки гражданами эффективности деятельности руководителей органов государственной власти.

В результате проделанной работы был принят Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [2], который внес принципиальные изменения в систему оценки. Данным Указом был резко сокращен (до 12 вместо 48) перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Положения данного Указа Президента РФ получили развитие и конкретизацию в Постановлении Правительства РФ от 3 ноября 2012 года № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», которым были утверждены:

— Правила предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— Перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

С 2012 года оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется на основе объединения сводных индексов отдельных показателей в более узкие блоки, т.е. введена блочная форма отчета (экономический блок, социальный блок и опросы), а также индивидуальные показатели, реализуемые в интегральных показателях оценки эффективности государственного управления.

Особо стоит отметить, что в методике при расчёте сводных показателей используются как средний темп роста показателя, так и его абсолютное значение. В соответствии с методикой оценка эффективности была рассчитана на основе 12 показателей:

1.Ожидаемая продолжительность жизни при рождении.

2. Численность населения.

3. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств).

4. Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями.

5. Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

6. Уровень безработицы в среднем за год.

7. Реальные располагаемые денежные доходы населения.

8. Удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда.

9. Доля обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях, занимающихся в одну смену, в общей численности обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях.

10. Смертность населения (без показателей смертности от внешних причин).

11. Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

12. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, – всего, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов.

В свою очередь эти показатели были условно разделены на 3 блока: развитие экономики, развитие социальной сферы, опросы населения.

В формуле оценки эффективности на развитие экономики приходится 50% совокупного удельного веса показателей, на развитие социальной сферы – 30%, на результаты опросов населения – 20%.

Блок развития экономики стал регламентироваться показателями, характеризующими объем частных инвестиций в основной капитал субъекта РФ, налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета региона, реальные располагаемые денежные доходы граждан, оборот малого бизнеса, значения которых определяются в расчете на одного жителя, а также уровень ввода жилья. По показателям, характеризующим развитие экономики, в оценке эффективности в большей степени учитывается их динамика — вес среднегодовых темпов роста составляет по России 80% в 2013 году, на таком же уровне остался рост в 2014 году. К блоку социального развития отнесены показатели, характеризующие ожидаемую продолжительность жизни, естественную смертность, уровень реальной безработицы, успеваемость по единому государственному экзамену и долю детей-сирот, не охваченных различными формами семейного устройства. По каждому основному показателю составляется сводный индекс, который является весовой комбинацией среднегодовых значений (уровня) и среднегодового темпа роста показателя (динамики).

Опросы населения представляют собой оценку мнения граждан, уровень их удовлетворенности различными аспектами жизнедеятельности, за состояние которых отвечают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В оценке эффективности учитывается только среднегодовой уровень оценки населением деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а его вес в комплексной оценке составляет 18% в 2013 и 20% в 2014 годах. Для определения уровня удовлетворенности граждан деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации его жители оценивают деятельность главы субъекта Российской Федерации, качество медицинских услуг, общего образования, работы коммунальных служб, условий для занятия физической культурой и спортом, состояние региональной безопасности.

Таким образом, с 2012 года институт оценки эффективности подвергался существенной трансформации, а именно: упрощена методика оценки эффективности, сокращен перечень показателей, отменен расчет неэффективных расходов, введен учет среднегодовых значений показателей, что позволило сделать мониторинг оценки эффективности более понятным и целеориентированным. В новой методике значительно сократилось количество показателей, что отрицательно сказалось на позициях некоторых субъектов Российской Федерации в рейтинге эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Указанные изменения были в целом оправданными, учитывая отмеченные выше недостатки прежней системы оценки эффективности региональных властей. Кроме того, если в условиях назначения глав исполнительной власти субъектов федерации Президентом РФ наличие многочисленных (хотя и не столь дробных, как это сложилось на рубеже 2000-2010-х гг.) критериев оценки исполнительной власти региона было по большому счёту оправданным, то после перехода к избранию гражданами руководителей большинства субъектов РФ характер оценки эффективности их деятельности со стороны федерального центра в любом случае должен был измениться. Но в то же время нельзя не отметить и того, что сведение оценки эффективности работы исполнительной власти регионов всего лишь к 12 показателям неизбежно должно было стимулировать повышенное внимание региональных руководителей именно к данным приоритетам, нередко в ущерб иным, не менее значимым показателям.

Принятие новой методики резко изменило оценку эффективности в некоторых регионах. Так, например, в 2012 году Правительством Калининградской области проведен предварительный анализ результатов перехода на новую оценку на базе показателей 2011 года. По итогам этой работы было отмечено, что по новой методике, Калининградская область заняла бы лишь 75 место. Тогда как, по комплексной оценке, в 2011 году Калининградская область заняла 12 место. Разница в 63 места поставила под сомнение объективность либо ранее использовавшейся методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти по Указу Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года №825, либо нового расчета, предусмотренного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.2012 № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Принципиально изменен порядок оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, который включает в себя: а) комплексную оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; б) определение сводного индекса показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; в) определение индекса среднего темпа роста показателя эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; г) определение индекса среднего объема показателя эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; д) определение среднего темпа роста показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; е) установление значения среднего объема показателя эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

На этой основе было проведено оценивание эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2014 года.

При этом продолжалась работа по совершенствованию системы оценивания эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Были внесены изменения в нормативные правовые акты, касающиеся оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [3].

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 2 мая 2014 г. №294, признан утратившим силу пункт 9 «Доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших ЕГЭ, в общей численности выпускников», и, напротив, перечень дополнен пунктом 9.1 следующего содержания: «9.1. Доля обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях, занимающихся в одну смену, в общей численности обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях».

В целях выравнивания стартовых условий для субъектов Федерации с наибольшими и наименьшими значениями и различным потенциалом роста этого показателя Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2014 года №722 установлены равные весовые коэффициенты индекса среднего темпа роста (динамики) и индекса среднего объёма (уровня) вновь вводимого показателя. Также вводится нормирование ряда экономических показателей в целях объективности сопоставления результатов субъектов Российской Федерации по развитию экономики и наращиванию налогового потенциала. Внесённые изменения вступили в силу с 1 января 2015 года.

В соответствии с решением, принятым на заседании Правительства 19 декабря 2013 года по результатам рассмотрения вопроса «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2012 года и распределении грантов в форме межбюджетных трансфертов» было подготовлено и принято Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2014 года №270 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года № 1142 и признании утратившим силу подпункта «а» пункта 1 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июня 2013 года № 483».

Данным Постановлением вносятся изменения в методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской, утверждённую Постановлением от 3 ноября 2012 года №1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Указанные изменения вносятся в целях:

— увеличения в комплексной оценке эффективности с 80 до 90% совокупной доли показателей для оценки эффективности, утверждённых Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года №1199, для получения высоких результатов, по которым субъекту Федерации необходимо поддерживать устойчивую динамику развития в течение трёх лет, при одновременном снижении с 20 до 10% совокупной доли двух индивидуальных показателей для оценки эффективности, утверждённых постановлением от 3 ноября 2012 года №1142, при применении которых учитываются изменения показателя только за отчётный год;

— уточнения порядка расчёта роста таких индивидуальных показателей для оценки эффективности, как «индекс производительности труда», «прирост высокопроизводительных рабочих мест», выраженных в относительных величинах (будет осуществляться без учёта разности значений за отчётный и предшествующий ему год);

— определения влияния роста или снижения отдельных индивидуальных показателей на эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации (в дополнение к пункту 12 указанной методики).

Кроме того, Экспертной группой по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на 2014 год были утверждены 2 индивидуальных показателя для каждого субъекта РФ из перечня, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.2012 № 1142.

Индивидуальные показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации использовались при расчете комплексной оценки эффективности впервые. Индивидуальные показатели предназначены для выявления существующих проблем в социально-экономическом развитии регионов, а также отражают способность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации достигать поставленных целей.

При этом важно иметь в виду, что индивидуальные показатели являются вариативными, определяемыми субъектами Российской Федерации в зависимости от стоящих перед ними проблем и задач регионального развития. Из числа предложенных регионом показателей на федеральном уровне межведомственной экспертной группой по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежегодно утверждается только 2 индивидуальных показателя, которые и применяются при определении итоговых значений комплексной оценки эффективности.

В комплексной оценке по индивидуальным показателям учитывается их динамика за 2013-2014 годы в сравнении со среднероссийский. Наиболее часто субъекты Российской Федерации выбирали следующие показатели: «11. Коэффициент напряженности на рынке труда (единиц)» и «37. Доля населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом, в общей численности населения (%)» – оба отобраны 66 субъектами Российской Федерации (79,5% всех регионов), а также «14. Смертность населения в трудоспособном возрасте (количество умерших на 100 тыс. человек соответствующего возраста)» -– отобран 57 раз, «2. Индекс производительности труда (%)» – 51 раз. По итогам 2014 года по отобранным экспертной группой индивидуальным показателям из 166 случаев улучшение значений наблюдалась в 130. Всего улучшение по установленным экспертной группой показателям наблюдалось в 78 субъектах Российской Федерации, в том числе по двум одновременно – в 52 субъектах Российской Федерации. Что говорит об эффективности решения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поставленных задач.

Каждый субъект Российской Федерации до 1 апреля 2015 года представил в Правительство Российской Федерации доклад о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их планируемых значениях на 3-летний период.

До 1 мая 2015 года Правительством РФ был представлен Президенту Российской Федерации доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2014 года с учетом динамики показателей за 3-летний период, предшествующий отчетному периоду.

Для обеспечения статистической сопоставимости данных оценка эффективности по итогам 2014 года проведена без учёта сведений по Республике Крым и г. Севастополю. По результатам оценки эффективности определены 20 регионов-лидеров: Республика Татарстан, Чеченская Республика, Республика Ингушетия, Воронежская область, Липецкая область, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Тамбовская область, Ямало-Hенецкий автономный округ, Hенецкий автономный округ, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Московская область, Республика Башкортостан, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Новосибирская область, Краснодарский край, Астраханская область, Магаданская область, Сахалинская область.

В 2014 году в числе регионов-лидеров сохранили место 15 субъектов Федерации, занимавших лидирующие позиции в 2013 году.

Республика Татарстан (1-е место) является лидером по уровню развития экономики, на 3-ем месте по уровню развития социальной сферы после городов Москвы и Санкт-Петербурга, характеризуется значительными объёмами частных инвестиций в основной капитал, высоким уровнем реальных располагаемых доходов населения, а также высоким уровнем развития частного предпринимательства1. Чеченская Республика (2-е место) добилась высоких результатов в привлечении инвестиций, развитии малого предпринимательства, жилищном строительстве, имеет низкую естественную смертность населения. Республика Ингушетия (3-е место) является лидером по продолжительности жизни населения, характеризуется высоким уровнем развития малого предпринимательства, низкой смертностью населения, а также высокой динамикой роста реальных доходов населения.

В целом по итогам 2014 года позиции 43 субъектов Российской Федерации улучшились, 37 – ухудшились, 3 – не изменились.

В 2012–2014 годах наиболее высокую оценку населением получила деятельность органов исполнительной власти Чукотского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, Тюменской области, Чеченской Республики и Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Таким образом, была осуществлена оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по итогам 2014 года.

Проведенный анализ оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2014 года позволил выявить ряд проблем и наметить некоторые меры по их разрешению.

К числу проблем в данной сфере следует отнести:

1) Отсутствие нормативно закрепленного определения предмета оценивания – эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Более того, установлено, что предметом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не эффективность их деятельности [9].

Это приводит к тому, что используемые показатели для оценки эффективности, по своей сути, являются показателями результативности, а не эффективности. Терминологическая неточность объясняется разными подходами к понятию эффективности: ряд авторов трактуют ее как относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим их получение; другие – как соотношение достигнутого результата и суммарных затрат бюджетных средств на получение этого результата и т.д.

Кроме того, определено, что предметом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, и в сферах государственного и муниципального управления.

На наш взгляд, данную формулировку следует уточнить, с учетом того, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не осуществляют муниципальное управление, а эффективность государственного управления может быть оценена не абстрактно, а применительно к конкретной сфере жизни региона.

Принимая во внимание различные подходы к определению понятий «эффективность», «результативность», «продуктивность» деятельности в современной науке, представляется полезным детальное и более глубокое обоснование терминологии, используемой при оценке эффективности деятельности государственных органов власти, на законодательном уровне. Работа в данном направлении может быть продолжена при активном участии представителей научного сообщества, с учетом имеющихся академических и эмпирических наработок. Выработанный подход к определению эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует закрепить нормативно.

Учитывая значимость перехода к управлению по результатам в деятельности органов государственного управления всех уровней, предпочтительным вариантом представляется закрепление в нормативно-правовых актах именно результативности деятельности исполнительной власти регионов в качестве предмета оценивания.

2) Проблема неопределенности предмета оценивания порождает вторую проблему, связанную с соотношением используемых показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Дело в том, что в используемой совокупности показателей оценки экономических показателей (как и до 2012 года), больше, чем социальных (соотношение 50% к 30% совокупного удельного веса показателей).

Между тем, в экспертном сообществе доминирующей является точка зрения о том, что конечным и обобщенным критерием эффективности управления должно стать качество жизни населения территорий и страны в целом и, тем самым, – социальная эффективность. Поэтому считаем целесообразным хотя бы уравнять в процентном отношении экономические и социальные показатели. Вместе с тем, важно отметить, что качество жизни» измеряется не только социальными показателями. Показатели оценки деятельности власти населением также характеризуют качество жизни.

Кроме того, в используемой системе показателей оценка населения по значимости поставлена на последнем месте. Между тем, основной критерий для оценки эффективности деятельности органов власти должен находиться вне властной системы, а именно – в обществе. Как отметил Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев, в рейтинге принимался во внимание уровень развития экономики, социальной сферы, а главное – мнение живущих в регионе людей [10].

Поэтому значение оценки населением деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должно быть повышено как за счет увеличения веса существующих показателей, так и введения дополнительных показателей.

Учитывая потребность в развитии обратной связи в процессе осуществления государственного управления, повышении эффективности государственного управления, целесообразным представляется более активное использование в процессе оценки деятельности государственных органов различных качественных и количественных методик современной прикладной социологии, включая фокус-группы, глубинные экспертные опросы и современные методы статистического анализа. Таким образом, будут созданы условия для получения обратной связи от жителей конкретных территорий, что позволит узнать возможные мнения и реакции, открыть новые проблемы.

Потребность в более активном применении качественных методов анализа проявляется, в частности, и в развитии общественных и профессионально-общественных экспертиз различных социальных программ, реализуемых в сферах здравоохранения, образования, физической культуры и спорта, жилищного строительства и т.д.

Дополнение результатов статистического анализа и опросов общественного мнения данными качественных методов исследования, включая различные типы экспертиз, позволит уточнить факторы, влияющие на оценку населением эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также разработать соответствующий комплекс мер по улучшению условий проживания и социального самочувствия граждан.

Научной и экспертной площадкой для проведения комплексных социологических исследований в субъектах Федерации может стать филиальная сеть РАНХиГС.

Повышению роли оценки населением деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации может способствовать внедрение механизмов открытости в деятельности органов власти. В частности, реализация проекта «Открытый регион» предполагает создание условий для повышения эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти субъектов Российской Федерации через внедрение механизмов открытости. В реализации проекта непосредственно участвуют 30 регионов Российской Федерации.

Реализация проекта в субъекте Российской Федерации будет способствовать:

— выполнению задач, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;

— упрощению взаимодействия граждан и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

— повышению качества решений органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, результатов реализации государственных решений и их регулирующего воздействия;

— росту качества жизни жителей субъекта Российской Федерации.

— повышению уровня доверия жителей к деятельности органов государственной власти и удовлетворенности ее результатами.

Очевидна необходимость расширения количества субъектов Российской Федерации участвующих в реализации проекта «Открытый регион», с целью повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов с помощью решения заявленных в проекте задач. Так, в Тамбовской области 7 сентября 2015 года состоялся региональный общественно-политический Форум «Время ответственности – время решений», в рамках которого обсуждались вопросы открытости власти и оценки эффективности деятельности государственных органов. Итоговая резолюция, направленная в адрес администрации области, содержит предложение по активизации реализации проекта «Открытое правительство» в Тамбовской области.

3) Третья проблема касается обоснованности показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Так, некоторые показатели очень сложны с точки зрения управляемости и не относятся к оперативному периоду управления, например: продолжительность жизни, объем инвестиций, смертность населения, удельный вес введенной общей площади жилых домов и т.д.

И, напротив, отсутствуют некоторые необходимые показатели. Так, безусловно, важен показатель №4 – «Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями». Вместе с тем, если условия для деятельности крупного бизнеса, действительно, формируются не только региональными властями, то создание благоприятной среды не только для малого, но и среднего бизнеса находится в значительной степени в их компетенции. Кроме того, особую значимость имеет объём высокотехнологичной продукции, выпускаемой малыми и средними предприятиями. Наконец, учитывая сложившуюся ситуацию, связанную с санкционной политикой западных стран, целесообразно участие малого и среднего бизнеса в процессе импортозамещения. Таким образом, целесообразно дополнить пункт 4 упоминанием средних предприятий, а также ввести еще один показатель эффективности, касающийся доли высокотехнологичной и импортозамещающей продукции в общем объёме производства малых и средних предприятий субъекта РФ.

Определенный скепсис вызывают показатели, характеризующие удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг в разных сферах жизнедеятельности и деятельностью органов власти, измеряемые в процентах числа опрошенных. Количество респондентов неограниченно и может варьироваться в различном диапазоне. Решение данной проблемы, наибольшая объективность и достоверность социологических результатов, могут быть достигнуты путем определения относительного количества числа опрошенных респондентов, например, от 1 до 4 % от общего числа населения, постоянно проживающего на территории субъекта Российской Федерации.

Также в перечне показателей оценки населением эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти отсутствует показатель, определяющий удовлетворенность населения условиями для культурного и духовного развития. Считаем необходимым включить данный показатель для оценки населением. Поскольку эффективная культурная политика органов государственной власти позволяет обеспечить равные возможности доступа граждан к ценностям культуры и культурной деятельности. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются гарантом реализации конституционного права граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, равного доступа к ценностям культуры, информационными ресурсами, созданием базовых условий для доступа к культурным благам. Другим возможным вариантом может стать не введение отдельного дополнительного показателя, а включение оценки удовлетворенности населения условиями для культурного и духовного развития в перечень показателей оценки гражданами деятельности исполнительной власти региона. В целом, «вес» критерия «Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» должен быть увеличен, при этом составляющие такой оценки должны быть (по результатам экспертной проработки) закреплены в нормативных актах.

Кроме того, принимая во внимание специфический статус органов местного самоуправления в системе публичного управления, актуальные тенденции муниципальной реформы, исходя из необходимости развития гражданского общества, может оказаться полезным более активное участие органов местного самоуправления, как опосредованных представителей местных сообществ, в процессе оценивания эффективности деятельности органов государственной власти.

В систему оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации также целесообразно, на наш взгляд, включить показатели сбалансированности бюджета субъекта РФ (в том числе оценки роста значений соответствующих коэффициентов).

Показатель «Доля обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях, занимающихся в одну смену, в общей численности обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях» стимулирует региональные власти оказывать содействие органам МСУ в строительстве новых зданий для средних учебных заведений. Однако не менее остро во многих регионах стоит проблема наличия необходимого количества мест в дошкольных учреждениях. Считаем целесообразным либо ввести соответствующий дополнительный показатель, либо рассмотреть возможность интегрировать в единый показатель результаты деятельности в регионе по строительству помещений как для средних учебных заведений, так и для детских садов (либо стимулированию создания негосударственных структур в данной сфере).

Критерий 12 «Доля детей, оставшихся без попечения родителей, — всего, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов» выглядит явным «бонусом» для республик Северного Кавказа, где случаи передачи оставшихся без попечения родителей детей, как известно, минимальны. Что более важно, на общее количество детей, оставшихся без попечения родителей и переданных неродственникам, региональные и муниципальные власти практически не способны повлиять. В то же время, если государство заинтересовано в развитии усыновления, опеки, патроната и иных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку в их рамках, как правило, социализация детей осуществляется более успешно, чем в традиционных детских домах, в рамках критерия 12 целесообразно оставить лишь количество детей (к уменьшению которого следует стремиться), находящихся в государственных и муниципальных учреждениях

Таким образом, используемая система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нуждается в определенной корректировке.

Выводы

1. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является одним из инструментов повышения эффективности регионального управления, так как она позволяет определить, насколько правильно выбраны направления управленческой деятельности и каков ее результат.

2. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2014 года была проведена в соответствии с методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

3. Действующая система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Анализируя существующие методики оценки эффективности правового регулирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, мы приходим к выводу, что основным недостатком данных методик является существенная неоднозначность результатов оценки. Сопоставление индексов роста, оценка эффективности власти федерального, регионального и местного значения фактических значений показателей с потенциальными их значениями или нахождение среднего арифметического значения представляет собой промежуточный результат определения результативности деятельности (effectiveness, productivity), а не эффективности (efficiency). Одна из причин этого – отсутствие оценки соотношения с понесёнными затратами со стороны органов государственной власти.

Обращая внимание на интегративные мировые процессы и участие в них государства, возможно провести градацию применяемых критериев оценки эффективности органов государственной власти:

1) количественные критерии и качественные критерии;

2) по степени динамичности: критерии эффективности органов исполнительной власти, которые могут изменяться в зависимости от правовых реалий (принятия нового закона, преодоление санкций в отношении России, кризисные показатели мировой экономике) или быть статичными, т.е. неизменными в отношении важнейших жизненных условий и ценностей (например: главы 1 и 2 Конституции РФ; конституционные гарантии тех или иных прав);

3) по сферам действия механизма государственного управления: организационно-управленческие, экономические, социальные, контрольно-надзорные, и т.д.

4) субъективные факторы, влияющие на критерии: субъективизм и волюнтаризм в государственном управлении.

Включение в правовые акты так называемого системного критерия (содержащего ценностные ориентиры) позволило бы выделить ряд государственных механизмов управления, необходимых для обеспечения гарантий эффективности правовой координации как стройной и логичной структуры. В системе органов публичной власти приоритет принадлежит тем государственным структурам, которые осуществляют охрану и гарантирование Конституцией РФ права, а также прогрессивные ценности. При этом должна быть сохранена автономность действия этих органов публичной власти, т.е. парламента, правительства, органов исполнительной власти, глав регионов, органов местного самоуправления, в областях своей компетенции.

Значимым представляется исследование такого критерия эффективности правового регулирования органов исполнительной власти субъектов РФ за 2014 год, как доверие к данным органам со стороны общественности, граждан, бизнеса, делового сообщества, иностранцев. Данный критерий был нами рассмотрен как один из основных, определяющих работу всей системы государственного управления.

Таким образом, поэтапный и критериальный анализ позволяет выявить ряд критериев эффективности правового регулирования органов исполнительной власти по итогам 2014 года, с дальнейшим их развитием в 2015 и 2016 годах, что позволит по-новому подойти к классификации критериев (показателей, индикаторов), основу которой составят: 1) средства, методы, экономические и человеческие ресурсы благодаря которым осуществляется функционирование государственного аппарата; 2) соответствие определенных целей, задач и результатов интересам общества, граждан государства; 3) функционирование всей системы правотворчества на основе базовых принципов права в системе формируемых решений и принимаемых актов; 4) повышение значения решений, принимаемых институтами гражданского общества, их оценка эффективности государственного управления, осуществляемого органами публичной власти. На наш взгляд, применяемые критерии эффективности правового регулирования публичной власти не являются исчерпывающими и, безусловно, будут совершенствоваться, в том числе в правовом регулировании института оценки эффективности публичной власти.

Предлагаем:

а) с целью уточнения предмета оценки норму абз. 2 п. 1 «Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «предметом оценки является эффективность / результативность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по государственному управлению сферами экономики и инвестиций, здравоохранения, образования, жилищного строительства; и в иных определенных Конституцией областях компетенции субъектов РФ.

б) скорректировать перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом сделанных предложений;

в) использовать возможности проекта «Открытый регион» для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

г) определить следующие направления совершенствования системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

— возможность пересмотра соотношения весов динамики и объема при расчете сводных индексов отдельных экономических показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, например, «Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями». Достигнув высокого уровня по объему показателя, затруднительно каждый год демонстрировать опережающие темпы роста;

— необходимость учета в расчете сводного индекса показателя «Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (процентов)» не только объема, но и динамики, так как именно динамика значений показателя показывает реакцию населения на результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— необходимость наряду с традиционными опросами для оценки государственных услуг потребителями и выявления их истинных предпочтений использовать современные экспериментальные методы, учитывающую бюджетную составляющую и многомерность потребительских предпочтений;

— возможность применения современных методов статистического анализа для углубленного анализа связи между методами управления и его эффективностью и для выявления скрытых зависимостей между определяющими показателями;

— возможность пересмотра весов показателей, характеризующих блок развития экономики, в сторону уменьшения, и соответственно увеличения весов показателей, характеризующих блоки социального развития с ориентацией на конкретные результаты.

Последнее предложение в части корректировки методики обусловлено следующим фактором. На показатели, характеризующие развитие экономики, в соответствии с методикой приходится 47,5% комплексной оценки, а на показатели, характеризующие развитие социальной сферы только 28,5% комплексной оценки, на оценки деятельности власти населением – 24%.

Вместе с тем, следует отметить, что показатели экономического блока не обладают достаточной гибкостью и сильно зависят от изменений внешних макроэкономических условий, а это в значительной степени препятствует объективной оценке деятельности органов исполнительной власти субъектов по данному направлению. В то время как показатели социального блока в большей степени зависят от решений, принимаемых на региональном уровне.